Rapport annuel 2024 du ministre de la Sécurité publique concernant l’application des articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel : un régime pour autoriser certaines activités dans une région géographique contrôlée par un groupe terroriste

Introduction

Les dispositions strictes concernant la lutte contre le financement du terrorisme prévues au Code criminel du Canada fournissent un appui important aux efforts nationaux déployés pour éliminer le terrorisme, notamment la lutte contre une menace terroriste en constante évolution, les considérations liées à la sécurité nationale et le respect des obligations internationales en matière de prévention et de répression du financement des activités terroristes. Toutefois, l’arrivée au pouvoir des talibans en Afghanistan, en août 2021, a mis en lumière les limites que ces dispositions imposaient au gouvernement du Canada, aux œuvres de bienfaisance et organismes sans but lucratif canadiens, aux banques canadiennes et à la société civile lorsqu’il s’agissait d’apporter une aide internationale importante dans les régions contrôlées par un groupe terroriste.

En réponse à ces limites, en juin 2023, le projet de loi C-41 a modifié les dispositions du Code criminel portant précisément sur le financement du terrorisme afin d’y inclure une exception distincte pour les activités d’aide humanitaire, ainsi qu’un régime d’autorisation permettant de faciliter la prestation d’autres activités nécessaires dans les régions contrôlées par les terroristes, dans les cas où cela procurerait un avantage accessoire, mais inévitable, à un groupe terroriste. Ce processus offre une nouvelle souplesse aux organisations qui souhaitent se protéger contre toute responsabilité criminelle en cas d’aide involontaire à un groupe terroriste lorsqu’elles mènent des activités précises dans des régions géographiques contrôlées par un groupe terroriste. Sécurité publique Canada (SP), en étroite collaboration avec les ministères et organismes partenaires, a lancé publiquement le régime d’autorisation le 19 juin 2024.

Bien que le scénario de l’Afghanistan ait été à l’origine de la modification législative, le régime d’autorisation  ne se limite pas à ce pays et s’appliquent à d’autres régions du monde contrôlées par des groupes terroristes. Le régime d’autorisation représente la réponse du gouvernement du Canada à des enjeux politiques toujours plus importants qui, au-delà de l’Afghanistan, se poursuivront dans l’avenir, notamment en raison des événements géopolitiques actuels, de l’instabilité grandissante dans le monde et du nombre sans cesse croissant de groupes terroristes. Ainsi, le régime d’autorisation continuera d’être d’une grande utilité dans l’avenir pour faciliter la prestation de l’aide au développement et d’autres activités nécessaires dans les régions géographiques contrôlées par des groupes terroristes. Le régime d’autorisation continue d’assurer un équilibre entre la nécessité de maintenir les dispositions vigoureuses du Code criminel relatives à la lutte contre le financement du terrorisme et de soutenir les efforts nationaux déployés pour éliminer le terrorisme, conformément au mandat du gouvernement du Canada, et l’obligation de faciliter l’exécution d’activités essentielles en matière d’aide internationale.

L’exception humanitaire, qui n’entre pas dans le champ d’application du régime d’autorisation, est en vigueur depuis que le projet de loi C-41 a reçu la sanction royale. Elle a été créée pour soutenir les activités d’aide humanitaire menées sous les auspices d’organisations humanitaires impartiales, conformément au droit international, tout en déployant des efforts raisonnables pour minimiser tout avantage pour les groupes terroristes. L’exception s’applique automatiquement aux activités qui répondent aux critères dont elle est assortie et peut être utilisée comme moyen de défense lorsqu’une personne est accusée d’avoir commis certaines infractions de financement du terrorisme ou fait l’objet de poursuites pour cette raison, alors qu’elle mène des activités visant à apporter une aide urgente et indispensable. Comme il n’existe pas de processus de demande pour bénéficier de l’exception humanitaire, aucun mécanisme ne permet de suivre le montant total des fonds accordés aux Canadiens ou aux organisations canadiennes qui bénéficient de cette exception.

À des fins de responsabilisation, conformément à la loi, le ministre de la Sécurité publique doit préparer un rapport annuel sur le fonctionnement du régime d’autorisation pendant l’année civile précédente.

Le rapport annuel 2024 concerne la période du 1 janvier au 31 décembre 2024 et est organisé comme suit :

La section I

Présente un aperçu des procédures prévues aux articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel et des exigences en matière de rapports énoncées aux paragraphes 83.0392(1) et (1.1);

La section II

Résume le fonctionnement du régime d’autorisation en 2024;

La section III

Présente les domaines d’action prioritaires pour 2025, afin de soutenir la gestion continue du régime d’autorisation.

Section I – Aperçu des articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel et des exigences en matière de rapports énoncées aux paragraphes 83.0392(1) et (1.1)

Le projet de loi C-41 a créé une exception à l’infraction de financement du terrorisme visée au paragraphe 83.03(2) du Code criminel afin de faciliter l’exécution de certaines activités d’aide internationale dans les régions contrôlées par des terroristes, sur autorisation du ministre de la Sécurité publique ou d’une autorité désignée. Plus précisément, le régime d’autorisation a été créé en vertu du paragraphe 83.032(1) afin de protéger contre toute responsabilité criminelle les Canadiens et les organisations canadiennes qui souhaitent exercer des activités admissibles, notamment la prestation de services de santé, de services d’éducation, de programmes visant à aider les personnes à gagner leur vie, de programmes de protection des droits de la personne, de services d’immigration et de passage sécuritaire, et d’autres activités du gouvernement du Canada, dans une ou des régions géographiques contrôlées par des groupes terroristes.

Le régime d’autorisation a été établi à la suite de consultations et de négociations importantes, afin d’assurer un équilibre adéquat entre le risque de financement du terrorisme et les avantages des activités proposées. Le régime est mis en œuvre par plusieurs ministères et organismes dont les mandats et les pouvoirs sont complémentaires. Les demandes sont évaluées au cas par cas afin de déterminer leur admissibilité en fonction des exigences légales. Cela comprend une évaluation initiale, menée par le ministre des Affaires étrangères et/ou le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté du Canada (IRCC), afin de s’assurer que, entre autres critères, l’activité proposée répond à un besoin réel et important dans la région géographique, et que le demandeur est capable d’administrer des fonds et de rendre compte de cette administration dans un environnement à haut risque.

Une fois que la demande satisfait aux conditions de renvoi, elle est transmise au ministre de la Sécurité publique pour une évaluation et une décision finales. L’évaluation finale doit comprendre un examen de sécurité, que SP facilite en consultation avec ses partenaires des domaines de la sécurité et du renseignement. Cet examen approfondi de la sécurité vise à évaluer le risque de financement du terrorisme associé à une demande par rapport aux avantages liés à l’exercice de l’activité. Lors de l’octroi d’une autorisation, le ministre de la Sécurité publique peut inclure toutes les conditions qu’il juge nécessaires pour atténuer les risques. SP est également responsable des activités de mise en œuvre et de vérification de la conformité liées aux exigences stipulées dans chaque autorisation octroyée.

Le projet de loi C-41 a également créé l’obligation, en vertu du paragraphe 83.032(2.1), pour le ministre de la Sécurité publique, de fournir par écrit des renseignements précisant si l’exercice d’une activité dans une région géographique donnée nécessite une autorisation, lorsqu’un demandeur éventuel en fait la demande. Il s’agit d’un outil facultatif mis à la disposition des demandeurs intéressés pour clarifier la nécessité d’une autorisation dans le contexte en constante évolution du terrorisme.

Conformément aux exigences légales du régime, le ministre de la Sécurité publique doit présenter un rapport annuel dans les 90 premiers jours de chaque année civile, pour décrire les activités menées en vertu des articles 83.031 à 83.0391 au cours de l’année précédente, et établir et déposer un rapport sur l’examen approfondi des activités de la première année du régime et tous les cinq ans par la suite.

Section II – Résumé du fonctionnement du régime d’autorisation en 2024

SP, en étroite collaboration avec les ministères et organismes partenaires, a lancé publiquement le régime d’autorisation le 19 juin 2024. La section II du présent rapport décrit le fonctionnement du régime en 2024, y compris les réalisations qui ont précédé et suivi le lancement et facilité l’administration efficace et continue du régime.

Page Web sur le régime d’autorisation et directives

Parallèlement au lancement public du 19 juin 2024, SP a publié une nouvelle page Web sur le régime d’autorisation, laquelle contient des renseignements et des conseils détaillés pour aider les personnes qui souhaitent présenter une demande d’autorisation. Il s’agit d’informations sur l’admissibilité, le processus de demande, les exigences éventuelles en matière de rapports et de conformité, et les ressources disponibles pour soutenir les demandeurs éventuels. La page Web fournit également des informations sur la distinction entre l’exception humanitaire et le champ d’application du régime d’autorisation – un domaine d’intérêt au sujet duquel les intervenants ont demandé des conseils tout au long du processus de consultation.

Ce document d’orientation a été préparé par SP, Affaires mondiales Canada (AMC), IRCC et le ministère de la Justice (JUS), avec la participation d’autres ministères et organismes du gouvernement. Les intervenants ont été invités à faire part de leurs commentaires en 2023, avant la publication de la page Web, afin de s’assurer que les documents reflètent les principaux sujets, questions et domaines d’intérêt pour le public et les demandeurs éventuels. Plus précisément, les intervenants ont été invités, en juillet 2023, à fournir leurs commentaires par écrit sur le document d’orientation et le formulaire de demande, et à participer à une réunion de suivi avec SP, AMC, IRCC et JUS en août 2023, en vue de formuler des commentaires supplémentaires et de demander des éclaircissements aux partenaires de la mise en œuvre.

Interface pour la présentation de demandes en ligne

Afin de faciliter le processus de demande, une interface en ligne sécurisée et un outil de gestion des dossiers ont été lancés le 19 juin 2024. L’interface permet aux candidats de soumettre leur demande en toute sécurité, notamment des informations personnelles et sensibles, au moyen d’un système facilement accessible, doté de mesures de confidentialité et de mécanismes de sécurité appropriés. Cet outil robuste permet une approche efficace et simplifiée pour la réception, le triage et le traitement des demandes. Depuis juin 2024, l’interface de demande en ligne a facilité la présentation sécurisée de toutes les demandes reçues par le gouvernement du Canada.

Veiller à ce que le processus continue de répondre aux besoins des demandeurs est une priorité. En novembre 2024, SP, AMC et IRCC ont sollicité les commentaires des intervenants sur leur expérience du processus de demande à ce jour, afin de recenser les problèmes et les domaines pouvant être améliorés. Les informations recueillies au cours de la première année de fonctionnement du régime d’autorisation, et à mesure que le programme évolue, continueront d’être utilisées pour améliorer l’expérience globale des utilisateurs.

Confirmation de l’obligation d’obtenir une autorisation

Le mécanisme de « confirmation de l’obligation d’obtenir une autorisation » a été mis à la disposition du public le 19 juin 2024, à la suite de consultations avec des ministères et organismes fédéraux. Ce mécanisme facilite l’obligation législative du ministre de la Sécurité publique de fournir par écrit des renseignements précisant si l’exercice d’une activité dans une région géographique donnée nécessite une autorisation, lorsqu’un candidat éventuel en fait la demande.

Les intervenants ont manifesté un vif intérêt pour la mise en place de ce mécanisme lors de l’élaboration des dispositions législatives relatives au régime, afin d’éclairer la prise de décision et de clarifier la situation pour les demandeurs éventuels. Compte tenu de la nature dynamique du terrorisme, les réponses du ministre de la Sécurité publique aux demandes de renseignements sont limitées dans le temps et reflètent les circonstances précises décrites au moment de la demande, notamment le contrôle par des groupes terrorismes dans les régions géographiques proposées. Ainsi, les directives peuvent ne pas demeurer valables en cas de changements significatifs dans les informations fournies et les activités des groupes terroristes. Les demandeurs éventuels qui souhaitent recevoir une réponse à jour peuvent soumettre des demandes de renseignements supplémentaires au ministre de la Sécurité publique.

Compte tenu des événements mondiaux actuels et de la nature dynamique du terrorisme, le mécanisme de confirmation de l’obligation d’obtenir une autorisation reste une ressource facultative précieuse pour les demandeurs éventuels qui cherchent à déterminer avec plus d’assurance si une autorisation est nécessaire pour les protéger contre la responsabilité criminelle en fonction de leur situation particulière.

Efforts d’opérationnalisation interne

En 2024, les équipes de SP, d’AMC, d’IRCC et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) ont travaillé en étroite collaboration pour soutenir la mise en œuvre et l’administration du régime d’autorisation, dont son lancement effectif, en juin 2024.

Tout au long de l’année 2024, des ressources ont été consacrées à l’élaboration et à la mise en œuvre des principaux processus internes visant à soutenir l’administration du régime. Il s’agit notamment le développement continu d’une évaluation pluri-institutionnelle des facteurs relatifs à la vie privée qui décrit les politiques et les procédures de gestion de l’information pour tous les ministères et organismes concernés. Ce document se veut évolutif et continuera d’être mis à jour au besoin, le cas échéant. De même, des ressources ont été affectées à la mise en œuvre de mesures de sécurité supplémentaires et de procédures opérationnelles normalisées afin de garantir que toutes les informations recueillies dans le cadre des processus de demande et d’évaluation et les rapports des titulaires d’autorisation sont gérées conformément aux mesures de protection appropriées.

Tous les renseignements communiqués à SP et aux ministères et organismes qui l’assistent aux fins du régime sont recueillis et conservés conformément aux règles et règlements prévus par la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Politique sur la protection de la vie privée, la Directive sur les pratiques relatives à la protection de la vie privée et toute autre exigence établie par le Secrétariat du Conseil du Trésor. D’autres ministères, dont AMC et la GRC, ont également mis en œuvre des mesures de sécurité supplémentaires pour veiller au respect de la vie privée. Par exemple, AMC a créé un système informatique dédié dans le but de recueillir les informations relatives aux demandes en toute sécurité et d’en assurer la gestion à l’aide de contrôles d’accès rigoureux, garantissant ainsi qu’elles sont adéquatement protégées et utilisées aux seules fins de l’administration du régime. De même, la GRC a mis en place des contrôles d’accès restreints et des garanties en matière de technologie de l’information et de gestion des données. Dans l’ensemble, conformément à la législation, toute information recueillie ou divulguée aux fins de l’administration du régime d’autorisation, et à l’appui de l’évaluation du ministre de la Sécurité publique, ne peut être utilisée que pour l’administration et l’application du régime.

Au cours de la dernière année, SP a également travaillé en étroite collaboration avec ses partenaires de l’appareil de sécurité et du renseignement afin de perfectionner le processus d’examen de sécurité et l’évaluation des risques obligatoires pour toutes les demandes transmises à SP par AMC et/ou IRCC, comme le prévoit le paragraphe 83.032(10) du Code criminel. Cet examen de sécurité joue un rôle essentiel dans l’évaluation de l’incidence potentielle de l’autorisation sur le financement du terrorisme et la prise en compte de toute mesure d’atténuation pouvant être nécessaire pour harmoniser les risques et les avantages.

Mobilisation des intervenants

Tout au long de l’année 2024, SP, en collaboration avec les ministères et organismes partenaires, a mené deux séances de mobilisation des intervenants auxquelles ont participé un large éventail d’organisations non gouvernementales (ONG) et d’organisations à but non lucratif. Celles-ci comprenaient notamment une séance de mobilisation organisée en mars 2024, à laquelle ont participé plus de 28 organisations, et qui a permis de faire le point sur les efforts déployés par le gouvernement du Canada pour lancer publiquement le régime d’autorisation. Les questions des intervenants ont principalement porté sur le calendrier de lancement et la distinction entre les activités qui font partie de l’exception humanitaire et celles qui relèvent du régime d’autorisation. Pour y répondre, SP et AMC ont mis en commun leurs ressources sur les activités humanitaires et veillé à ce que les documents d’orientation destinés au public contiennent des informations claires sur cette question. Après le lancement public de juin 2024, une deuxième séance de mobilisation a eu lieu en novembre 2024, avec la représentation de 39 organisations. Celle-ci visait à fournir aux intervenants une mise à jour sur le lancement, y compris les ressources et les outils mis à la disposition des personnes qui souhaitent présenter une demande, et à répondre aux principales questions que les intervenants avaient soumises à l’avance. SP et les ministères et organismes partenaires ont profité de l’occasion pour clarifier les critères d’admissibilité et de demande, afin d’aider les demandeurs éventuels à prendre une décision. Les commentaires formulés par les intervenants au cours de cette séance continuent de servir à l’amélioration de la prestation de ce programme.

Outre les séances officielles de mobilisation des intervenants, SP et AMC continuent de dialoguer directement avec eux au moyen des boîtes de réception du régime d’autorisation de leur ministère respectif. En 2024, AMC et SP ont ainsi compté plus de cent interactions avec le public au moyen de ces deux boîtes de réception. Cette méthode de communication permet aux intervenants d’échanger directement avec SP et AMC sur des questions relevant de leur rôle respectif dans l’administration du régime, comme les demandes de renseignements généraux et les questions relatives à l’interface de demande en ligne.

Le gouvernement du Canada s’est engagé à poursuivre la mobilisation des intervenants et des principaux partenaires en 2025 afin de recueillir des commentaires et des points de vue pour s’assurer que le régime est efficace et qu’il continue à remplir ses obligations législatives.

Exigences en matière de rapports

Conformément aux exigences légales en matière de rapports sur le fonctionnement du régime d’autorisation, le ministre de la Sécurité publique a déposé le dernier rapport d’examen approfondi 2024 en décembre 2024. Ce rapport couvre la période du 20 juin 2023 au 19 juin 2024 et fait le point sur les activités entreprises avant le lancement public du régime d’autorisation, recense les défis et les solutions correspondantes, et décrit la voie à suivre pour soutenir l’administration du régime. Conscient du peu de données disponibles pour la période visée, SP s’est engagé à élargir le champ d’application du rapport annuel 2026 afin d’y inclure un aperçu des difficultés rencontrées depuis le lancement du régime et de la manière dont le gouvernement s’emploie activement à les résoudre.

De même, le ministre de la Sécurité publique a présenté en mars 2024 le rapport annuel 2023. Ce rapport, qui couvre la période du 20 juin au 31 décembre 2023, décrit les progrès réalisés par SP et les ministères et organismes partenaires pour rendre le régime opérationnel à la suite de l’adoption du projet de loi C-41, et donne un aperçu des étapes prévues et des échéances connexes pour appuyer le lancement public du régime au cours de l’année suivante.

Si le régime d’autorisation est dirigé par SP, le rapport d’examen approfondi 2024 et le rapport annuel 2023 ont été préparés en consultation avec les ministères et organismes partenaires afin de rendre compte de l’approche pangouvernementale adoptée pour l’opérationnalisation et l’administration continue du régime. Les deux rapports peuvent être consultés en ligne sur la page Web publique de SP.

Demandes d’autorisation

Le gouvernement du Canada a reçu quatorze demandes d’autorisation à ce jour, y compris douze demandes reçues en 2024. Bien qu’aucune autorisation n’ait été accordée ou refusée au cours de l’année civile 2024, SP a le plaisir d’annoncer que deux autorisations ont depuis été accordées en 2025. SP et les ministères et organismes partenaires travaillent en collaboration pour s’assurer que le processus continue d’augmenter en efficacité au fur et à mesure que le programme évoluera, et sont impatients de rendre compte de ces développements dans le rapport annuel de l'année prochaine.  

Bien que le gouvernement du Canada ne puisse divulguer publiquement les détails concernant les demandes reçues en raison de considérations liées à la confidentialité et aux mesures en place pour protéger les renseignements sensibles ou pouvant permettre d’identifier une personne, SP a le plaisir de fournir un aperçu général des quatorze demandes reçues à ce jour.

Sur ces quatorze demandes, dix étaient parrainées par le gouvernement et quatre provenaient de demandeurs externes. Les activités proposées étaient principalement liées à la prestation de services de santé et d’éducation, suivies par des programmes pour aider les personnes à gagner leur vie et des programmes de protection des droits de la personne, et d'autres opérations gouvernementales. Dans l’ensemble, les demandes concernaient des activités à mener dans les régions géographiques de l’Afghanistan, de Gaza, et de la Syrie.

Section III – Regard vers l’avenir : prochaines étapes du régime d’autorisation

Après le lancement réussi du régime d’autorisation en 2024, SP et les ministères et organismes partenaires continueront à travailler en étroite collaboration pour assurer l’administration continue et efficace du régime dans l’avenir. Il s’agit notamment de continuer à donner la priorité à l’évaluation et au traitement des demandes d’autorisation dans les meilleurs délais. SP accordera également la priorité aux activités de vérification de la conformité et d’application de la loi pour toutes les autorisations octroyées.

Au fur et à mesure que le programme évoluera et que les demandes passeront par le processus d’évaluation, le gouvernement du Canada s’efforcera d’élaborer des normes de service pour soutenir la transparence et les attentes des demandeurs éventuels. Les demandes d’autorisation étant évaluées au cas par cas, leur délai de traitement varie en fonction d’un certain nombre de facteurs, notamment la nature et la complexité des activités et des régions géographiques proposées. SP et les ministères et organismes qui l’assistent demeurent déterminés à faciliter la mise en place d’un processus de demande clair et convivial, et continueront de travailler en étroite collaboration pour s’assurer que les demandeurs éventuels ont accès aux ressources et aux renseignements nécessaires pour mener à bien ce processus. Il s’agit notamment de maintenir l’accès au mécanisme de confirmation de l’obligation d’obtenir une autorisation afin de fournir des informations supplémentaires aux demandeurs éventuels et aux personnes qui souhaitent en apprendre davantage sur la nécessité d’obtenir une autorisation en fonction de leur situation particulière.

Le régime d’autorisation a continué de bénéficier de la mobilisation significative d’un large éventail d’intervenants. En 2025, SP, en collaboration avec les ministères et organismes qui l’assistent, continuera de rechercher des occasions de mobiliser les intervenants au moyen de séances de mobilisation officielles et de communications directes par l’intermédiaire de la boîte de réception du régime d’autorisation. Les commentaires des intervenants continueront d’être pris en compte au fur et à mesure de l’évolution du programme, afin de garantir que le régime est administré en fonction des besoins des personnes directement concernées par celui-ci.

SP, ainsi que les ministères et organismes intéressés, continuera également d’accorder la priorité aux efforts visant à assurer un financement continu au-delà de l’exercice 2024-2025, afin d’assurer l’administration continue du régime d’autorisation et de satisfaire aux obligations législatives prévues par le Code criminel.

À l’avenir, SP consacrera des ressources à l’élaboration de règlements concernant les autorités statutaires relatifs au régime d’autorisation, afin de soutenir et de faciliter l’administration du régime. Les règlements pourraient contribuer à définir les règles et le champ d’application du régime d’autorisation, notamment pour soutenir un cycle de vie efficace du processus de demande. Ils pourraient permettre de clarifier les conditions d’octroi ou de renouvellement des autorisations, les conditions liées aux exigences en matière de rapports et la procédure de modification, de suspension ou de révocation des autorisations octroyées.

Bien que dirigée par SP, l’administration du régime d’autorisation s’inscrit dans une approche pangouvernementale. À cette fin, les efforts continueront d’être soutenus par une solide coordination interministérielle, y compris les efforts conjoints pour améliorer le régime et l’expérience globale, tout au long de l’année 2025 et à l’avenir.

Date de modification :

2025-06-23