Façons d’envisager l’utilisation du cannabis à des fins non médicales - Raisonnement à partir d’analogues conceptuels

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Table des matières

par Austin Lawrence

Sommaire

L’instauration de lois et de règlements concernant le cannabis n’est pas une mince affaire. Le présent document fournit un cadre pour l’organisation d’approches de la réflexion au sujet des régimes de réglementation du cannabis, en tenant compte des produits psychoactifs analogues que sont l’alcool, le tabac et les produits de santé naturels. Il peut être utile de comprendre les caractéristiques et les espaces sémantiques qui ont été appliqués à l’institution de régimes de contrôle des produits psychoactifs actuellement légaux, si l’on veut rationaliser et organiser le dialogue lié à la légalisation du cannabis psychoactif.

Note de l’auteur

Les opinions exprimées dans le présent document sont celles de l’auteure et ne traduisent pas nécessairement celles de Sécurité publique Canada. Prière d’acheminer toute correspondance à propos du présent rapport à l’adresse suivante : Division de la recherche, Sécurité publique Canada, 340, avenue Laurier Ouest, Ottawa (Ontario), K1A 0P8. Courriel : PS.CSCCBResearch-RechercheSSCRC.SP@canada.ca.

Remerciements

L’auteur est très reconnaissant à Anton Maslov (conseiller en recherche, Sécurité publique Canada) de son aide pour lancer et débattre des idées, ainsi que de ses commentaires sur le contenu. L’auteur aimerait également remercier la Dre Megan Bettle (directrice, Bureau de la science et surveillance des drogues, Santé Canada) et Angela Bressan (chercheure, Justice Canada) de leurs suggestions et conseils constructifs, ainsi que Douglas May (directeur, Division de la recherche, Sécurité publique Canada).

Introduction

Contexte

Le cannabis et ses sous-produits constituent les substances psychoactives illégales les plus utilisées au monde, avec environ 125 millions de consommateurs et de fournisseurs en 2011 (Caulkins et al., 2012). Le Canada compte l’un des taux de fréquence de consommation du cannabis les plus élevés au monde, 34 % des Canadiens ayant consommé du cannabis en tant que drogue au cours de leur vie, et 11 % des personnes âgées de 15 ans et plus en ayant consommé en 2013 (Santé Canada, 2015).

La plateforme du Parti libéral comprenait un engagement à légaliser la marijuana, à la réglementer et à y limiter l’accès, de même qu’à retirer « la consommation et la possession de marijuana du Code criminel » et à élaborer « de nouvelles lois plus strictes, qui puniront sévèrement quiconque fournit cette drogue à un mineur, conduit un véhicule après en avoir consommé ou en fait la vente à l’extérieur du nouveau cadre législatif » (Parti libéral du Canada, 2016)Footnote1.

Une lecture de la position de principe du Parti libéral du Canada (2016) indique que les objectifs sont les suivants :

Le gouvernement s’est engagé à tenir des consultations à grande échelle avec des intervenants, des spécialistes et la population quant au meilleur moyen de légaliser l’utilisation du cannabis à des fins non médicales. Les buts et objectifs de la légalisation pourraient donc être peaufinés ou modifiés à l’avenir.

Objectif

Dans l’optique de la définition des stratégies et des considérations aux fins des consultations et des discussions stratégiques, le présent rapport avait les objectifs suivants : a) repérer les ressemblances et les différences entre le cannabis psychoactif et les substances légales analogues consommées pour leurs propriétés psychoactives; et b) décrire les caractéristiques appliquées au moment d’aborder ou de concevoir des régimes liés à la réglementation de ces substances.

La méthode appliquée consistait en une revue informelle de la littérature. Les documents associés à la réglementation des substances naturelles psychoactives légales analogues ont été numérisés, tout comme les documents portant sur les enjeux soulevés récemment dans les reportages et les affaires portées devant les tribunaux au sujet de l’utilisation de cannabis à des fins non médicales. Le présent rapport est donc principalement un sous-produit des recherches effectuées dans le cadre de la préparation du document « Cannabis Performance Metrics for Policy Consideration : What Do We Need to Measure? » (Mesures de rendement sur le cannabis aux fins d’analyse stratégique : Que devons-nous mesurer?) (Maslov et al., 2016). Les documents trouvés ont été dépouillés de leurs ressemblances et différences thématiques, et des exemples illustrant certaines des considérations sont venus compléter le rapport.

Discussion

Les humains raisonnent souvent par analogie, l’une des formes de raisonnement inductif les plus courantes. Dans le raisonnement analogique, les ressemblances perçues entre certains ensembles de faits servent à déduire qu’un effet n’ayant pas encore été observé sera aussi le même pour les deux exemples, la déduction étant que le traitement des deux exemples, ou la réaction aux deux exemples, devrait être semblable. On s’appuie surtout sur ce type de raisonnement dans les situations nouvelles. Il est particulièrement fréquent de recourir aux analogies et aux métaphores dans le discours politique et stratégique.

Du milieu des années 1800 à aujourd’hui, on s’est servi de trois principaux produits analogues pour discuter de la façon de traiter le cannabis dans un cadre législatif ou de réglementation : l’alcool, le tabac et les produits de santé naturelsFootnote2.

Il est possible de classer selon plusieurs axes les manières dont on a décrit ce qui est important dans la façon d’aborder ces substances et les comportements sociaux qui les entourent : 1) la forme que prend le produit; 2) le mécanisme d’échange employé; 3) le niveau de marché; 4) l’intimité du comportement; 5) la motivation à consommer la substance; 6) le groupe démographique; 7) la gouvernance (ordre de gouvernement); et 8) la sphère de pratique économique (industrie ou secteur).

Produits

Le cannabis a été rendu illégal en 1923 par le projet de loi visant à modifier la Loi sur les stupéfiants, en tant que « nouvelle drogue » (Daniel, 2014). Avant 1923, la consommation de cannabis était légale au Canada. Cette consommation prenait principalement la forme de préparations médicales ou de médicaments brevetés. La responsabilité fédérale de la surveillance des aliments et des drogues au Canada précède la Confédération, mais visait initialement à s’assurer que les aliments et les drogues n’étaient pas falsifiés. La Loi sur les spécialités pharmaceutiques ou médicaments brevetés (1909) a été le premier texte législatif à prévoir l’enregistrement des médicaments, qu’elle limitait aux produits médicinaux à formule secrète, sous emballage et non officinaux. Il s’agissait de la première mesure législative en matière de protection du public contre les drogues actives administrées sans supervision médicale. Après la création du ministère fédéral de la Santé, en 1919, la Loi sur les aliments et drogues a été promulguée en 1920 et, dès la fin des années 1920, le règlement élaboré sous le régime de cette loi établissait des exigences précises en matière d’homologation des produits pharmaceutiques (Santé Canada, 2007). On ne sait pas au juste si des préparations de cannabis étaient expressément réglementées par le gouvernement fédéral ou le nouveau ministère de la Santé avant 1923.

Les activistes des mouvements Social Gospel et antialcoolique, qui faisaient principalement campagne contre la consommation d’alcool, ont été les premiers à faire pression sur le Canada pour qu’il criminalise les drogues. Leurs activités incluaient aussi des campagnes de santé publique et des « croisades » morales contre le tabac et d’autres drogues, en particulier l’opium. Les stimulants plus doux, comme le café et le thé, étaient dénoncés par certains membres de ces mouvements et approuvés comme solutions de rechange inoffensives par d’autres. Certains commentateurs croient que les législateurs ont classé le cannabis parmi les drogues interdites presque après coup, possiblement sous l’influence des responsables américains de l’application de la loi (House, 2003).

Ainsi, lorsque les Canadiens ont commencé à consommer les produits du cannabis, il s’agissait de médicaments commerciaux facilement accessibles, ou ce qu’on appellerait aujourd’hui des produits de santé naturels. Toutefois, dans les années 1920, surtout en raison de l’action militante des prohibitionnistes, on en est venu à associer davantage le cannabis à l’alcool plutôt qu’aux produits de santé naturels. Et bien que la production et la consommation d’alcool aient fini par être légalisées à nouveau, une catégorie de drogues psychoactives à base de plantes est restée illégale, d’autres plantes, champignons et préparations chimiques s’y étant joints au cannabis.

Il existe plusieurs ressemblances et différences entre l’alcool, le tabac et les produits de santé naturels qui sont associés au cannabis.

Substances légales

Les produits psychoactifs légaux peuvent varier, comprenant ceux que la société considère comme relativement inoffensifs (comme les aliments et boissons pouvant contenir de la caféine, de la caséine ou divers sucres), les produits de santé naturels actifs plus risqués, et les principaux produits psychoactifs légaux (l’alcool et le tabac), qui sont généralement reconnus comme causant souvent des préjudices sociaux et individuels importants (Nutt et al., 2010).

Alcool

Les analogies entre l’alcool et le cannabis sont courantes, surtout lorsqu’on fait valoir des positions de principe moins restrictives durant les discussions publiques sur la légalisation ou la décriminalisation du cannabis.

Tabac

Les analogies entre le tabac et le cannabis sont courantes, surtout lorsque les politiques en matière de cannabis se font plus restrictives en raison d’efforts de criminalisation.

Produits de santé naturels

Tel qu’il est décrit dans la section « Contexte », avant d’être criminalisé au Canada, le cannabis était traité comme ce qu’on appelle aujourd’hui un « produit de santé naturel » (Spicer, 2002). De nos jours, les « produits de santé naturels » comprennent les vitamines et minéraux, les plantes médicinales, les préparations homéopathiques, les boissons énergisantes, les probiotiques, d’autres produits alimentaires comme les acides aminés et les acides gras essentiels, et de nombreux produits de la médecine parallèle et traditionnelle, comme la médecine chinoise (Santé Canada, 2012a; Santé Canada, 2012b). Les règlements en matière de produits de santé naturels excluent expressément les plantes et produits chimiques classés comme « substances désignées » en vertu de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (LDAS). Les produits de santé naturels ne sont pas reconnus par le corps médical comme étant des médicaments pharmaceutiques, quoiqu’ils correspondent à la définition légale d’une drogue aux termes de la Loi sur les aliments et drogues. Il est toutefois reconnu que les produits de santé naturels sont utilisés comme traitements par le public et qu’ils ont un impact notable sur la physiologie ou la cognition humaine.

C’est souvent dans la catégorie des produits de santé naturels qu’apparaissent d’abord les plantes, champignons et produits animaux et chimiques qui sont plus tard classés comme substances désignées. Le processus de classement peut prendre différentes formes. La LDAS compte des critères de classement qui reflètent la pharmacologie, le risque de dépendance ainsi que les preuves de préjudices. Le classement peut être lié à une augmentation de la fréquence de la consommation récréative ou des effets indésirables traités dans les hôpitaux, en particulier chez un groupe démographique qui n’avait pas l’habitude de consommer le produit. Le classement peut aussi découler de la participation du Canada à des conventions internationales sur les drogues, et s’appuie fréquemment sur les preuves présentées pour la consommation d’une substance dans un autre pays.

Il arrive parfois que les importateurs et les détaillants vendent publiquement ces types de produits en tant que produits d’entretien ménager (p. ex. les cathinones vendus comme des « sels de bain »), en tant que produits favorisant un mode de vie sain (p. ex. la sauge des devins vendue comme de l’« encens ») ou en tant qu’aliments (p. ex. le kratom ou la noix de bétel vendus dans les épiceries ethniques comme des « épices »), souvent pour contourner les mesures d’application de la loi ou pour retarder le classement en vertu de la LDAS. Toutefois, dans l’imagination populaire, ces types de produits tombent clairement dans la catégorie des produits de santé naturels, puisqu’ils ne sont pas consommés principalement pour les calories ou comme aides à l’embellissement, mais plutôt pour leurs effets physiologiques et cognitifs, et ne sont pas encore classés comme drogues illégales par les autorités.

Comme les substances appartenant à la catégorie des produits de santé naturels sont extrêmement variées, il est difficile de les caractériser en tant que groupe. En fait, la plupart des produits de santé naturels ne sont pas psychoactifs, ces propriétés étant réservées à un petit sous-ensemble de produits seulement. Cependant, le sous-ensemble en question comprend de nombreuses plantes psychoactives qui sont traditionnellement utilisées dans les cultures de partout dans le monde ou qui ont été utilisées par le passé comme substances enivrantes sociales ou rituelles, ou comme enthéogènesFootnote3, Footnote4. Il s’agit là des produits qui sont considérés comme analogues au cannabis dans cette catégorie. La plupart se trouvent encore dans la catégorie des produits de santé naturels (p. ex. le kava-kava, l’acore vrai et la véronique en écusson), mais les produits qui ont été criminalisés ou qui sont en voie de l’être (p. ex. la sauge des devins et le khat) peuvent conceptuellement être inclus.

Substances illégales

Cannabis

La présente analyse n’examine pas en détail la validité des analogues du cannabis ou le degré de différence ou de ressemblance entre eux. Il faudrait beaucoup plus de données et d’études pour justifier fermement toute analogie donnée. Par ailleurs, étant donné la complexité des données, le nombre de variables et la priorité accordée à différents facteurs, la sélection de l’analogue peut devenir une décision culturelle ou idéologique, puisque tout un éventail d’arguments rationnels pourrait être invoqué. Enfin, la sélection de tout analogue présuppose un jugement de valeur selon lequel les lois et règlements applicables au cannabis devraient être conformes au régime en vigueur pour le produit analogue, ce qui risque d’influencer le choix du comparateur.

Le tableau 1 résume les caractéristiques énoncées pour le cannabis psychoactif et les analogues les plus couramment cités. Ce sommaire visuel donne aussi une indication subjective de la mesure dans laquelle une certaine caractéristique est évidente.

Tableau 1 : Caractéristiques du cannabis et de ses analogues
      Légende*
+ = caractéristique notable
- = caractéristique négligeable

Fréquence socialeFootnote7

Facilité de production à la maison Consommation de formes concentrées Traité comme un aliment Changements de comportement Préoccupations liées à la consommation indirecte Consommation dans le cadre de pratiques religieuses Possibilité criminelle Utilisation à des fins médicales
Alcool +++ +++ +++ ++ +++ ++ + + +
Tabac ++ + + - - +++ + ++ -
Produits de santé naturels - - + + ++ + + - +++
Cannabis + ++ ++ + +++ ++ + +++ ++

* évaluation subjective de l’auteur

Drogues à base de plantes

Un grand nombre de drogues à base de plantes et de champignons ont été criminalisées. Ces drogues ont été associées par analogie au cannabis, ou encore aux analogues psychoactifs légaux du cannabis susmentionnés. Parmi les exemples notables de ces substances, on retrouve la feuille de coca, le khat, la sauge des devins, les préparations d’aya-huasca, le cactus de peyotl et les champignons contenant de la psilocybine. Le présent rapport ne s’attarde pas à ces analogies, ou aux drogues dont la légalisation n’est pas prévue pour l’instant. Toutefois, il convient de noter qu’une fois le cannabis légalisé, on pourrait invoquer des arguments recourant à l’analogie entre les substances de ce type et le cannabis. Un changement discursif a d’ailleurs déjà commencé à s’opérer avec l’appui à la légalisation de l’utilisation de champignons contenant de la psilocybine et d’autres hallucinogènes à des fins médicales et non médicales (Kreb, 2015), et avec le soutien à la consommation sociale de khat (Lallanilla, 2013).

Forme

La forme que prend le produit de la production à la consommation influe souvent sur les régimes législatifs et de réglementation. Étant tous deux des plantes, le cannabis et le tabac semblent se ressembler le plus à cet égard, mais des divisions à peu près équivalentes pourraient être faites en ce qui concerne l’alcool et nombre de produits de santé naturels.
Dans le cas de la marijuana, les diverses formes suivantes peuvent être traitées de façons différentes selon le scénario de réglementation :

Pour l’alcool, des types de catégories semblables incluraient les cultures de levure sèche et humide, les trousses de fermentation préparées, les produits partiellement fermentés, les produits entièrement fermentés, les produits distillés par la glace, les produits distillés par la chaleur, les produits pulvérulents secs résultant d’un procédé chimique, et les mélanges de produits concentrés avec grains crus. Les catégories pour le tabac ressemblent assez à celles du cannabis, tout en étant légèrement différentes en raison de la biologie de la plante et des techniques de consommation courantes.

Croisements

Les régimes de réglementation du cannabis varient d’un pays à l’autre (CCLT, 2015) et continuent de se diversifier rapidement. Ces régimes s’inscrivent sur un continuum allant de la pleine criminalisation, où des sanctions juridiques maximales sont appliquées pour la plupart des types d’infractions, à la légalisation presque entière, où la pleine commercialisation coexiste avec des sanctions mineures pour le reste des infractions décriminalisées. Le présent document ne vise pas à décrire ces régimes, ni leurs avantages et désavantages ou les préoccupations pouvant s’y rattacher. Il s’efforce plutôt d’exposer les grandes lignes des approches conceptuelles qu’on peut emprunter pour établir ce genre de régimes.

En comparant de façon générale les différences entre les régimes de réglementation au fil du temps pour l’alcool, le tabac, les produits de santé naturels et le cannabis, on peut observer un certain nombre d’axes de croisement des qualités qui sont souvent prises en considération dans ces régimes législatifs et de réglementation. Dans la section qui suit, on donne un aperçu des grandes catégories conceptuelles où les mesures législatives, de réglementation ou d’application diffèrent les unes des autres. Cette discussion emploiera le terme « régime » pour désigner le cadre législatif et de réglementation régissant la gouvernance des comportements associés au produit psychoactifFootnote9.

Mécanisme d’échange

Différents régimes considèrent souvent comme importante la méthode d’échange par laquelle le produit est transféré entre des personnes. Voici quelques-unes de ces méthodes d’échange :

Ces méthodes d’échange peuvent se complexifier, par l’entremise de processus comme un contrat ou un échange communautaire. Par exemple, dans la production par procuration, la main‑d’œuvre et le capital utilisés pour créer le produit sont transférés au consommateur, mais pas le produit lui-même, car le consommateur est considéré comme son propriétaire tout au long du processus de production. Divers accords de coopération peuvent être conclus. Le produit est considéré comme appartenant au consommateur du début à la fin en vertu d’un contrat. Si aucun paiement n’est effectué, on peut parler d’un cadeau. Si les paiements couvrent uniquement le coût de la main‑d’œuvre et du capital, l’accord s’apparente à un troc. Si des paiements à profit sont versés, l’entente rappelle une vente. (Par exemple, certaines administrations autorisent une entreprise à but lucratif à fournir le service de contribuer à la production d’alcool à l’extérieur de la maison, dans des centres de brassage libre-service, dans des circonstances particulières. Par ailleurs, certains régimes de production de marijuana à des fins médicales autorisent la culture coopérative sans but lucratif avec d’autres ou en leur nom.)

Niveau de marché

Dans bon nombre de régimes, la légalité ou les règlements diffèrent souvent selon le segment de marché. Les classifications générales courantes pour ces segments de marché se situent aux niveaux suivants :

Intimité

Le degré d’intimité associé à la consommation distingue souvent les éléments d’un régime. Les catégories sont habituellement les suivantes :

Motivation

La motivation de l’utilisateur du produit est prise en considération dans de nombreux régimes. Les quatre grandes catégories d’utilisation sont les suivantes :

Démographie

Les caractéristiques sociales de la population de consommateurs représentent souvent une caractéristique distinctive du régime. En voici des exemples :

Des mesures de substitution peuvent être appliquées indirectement lorsque les différences de régime sont liées aux caractéristiques démographiques. Nous pensons surtout aux situations où une identité démographique est associée à une population qui se reflète dans une géographie ou un lieu social, les caractéristiques démographiques étant alors distinguées indirectement sur le plan géographique. Exemple : une politique est appliquée à certains quartiers seulement, ou une politique s’applique uniquement près de certains établissements (comme des écoles ou des lieux où les toxicomanes consomment le produit). Quoique rarement explicite, la géographie sociale de l’endroit associé aux comportements sociaux criminels et moralement ambigus (p. ex. la consommation de drogues psychoactives légales et illégales) peut refléter indirectement les différences dans la façon dont un régime est appliqué aux personnes issues d’une classe économique ou d’une ethnie différente.

Par le passé, d’autres types de catégories sociales, comme la profession (c.‑à‑d. prêtre chrétien ou rabbin, soldat) et le sexe (c.‑à‑d. homme), pouvaient aussi caractériser le degré de restriction imposé au comportement lié à un produit, selon le régime. En raison des changements sociaux, certains de ces marqueurs de différence courants sont moins pertinents aujourd’hui qu’ils ne l’étaient plus tôt au siècle dernier.

Espace

Certains théoriciens sociaux appellent les cadres conceptuels dont se servent les gens pour donner un sens à leur pensée des « espaces sémantiques » (Masucci, 2016). La façon dont les concepts sont divisés, ainsi que les cadres dans lesquels ils sont abordés, revêtent une grande importance en tant que processus social, car le dialogue façonne le comportement social qui en résulte.

L’adoption d’un cadre législatif, de réglementation et d’application pour les produits psychoactifs peut être abordée de nombreuses manières différentes, où on négocie la signification sociale de la consommation et de la réglementation d’une substance. Sur le plan conceptuel, en ce qui concerne tant les produits psychoactifs légaux qu’illégaux, notre société a déterminé que les « espaces » de la gouvernance et de la pratique représentent les concepts de plus haut niveau pour l’intervention en matière de réglementation du comportement social entourant ces substances.

Gouvernance

La décision sociale de réglementer ou non un comportement à un niveau de gouvernance particulier est fonction d’une négociation historique et culturelle, qui est souvent orientée par la politique et confirmée dans la loi. De nos jours, au Canada, les interventions législatives, de réglementation et d’application particulières relèvent plus ou moins de différents ordres de gouvernement. De même, les mécanismes de réglementation sociale se limitent à différents ordres de gouvernement. Il existe toutefois plusieurs secteurs de gouvernance communs, et c’est pourquoi il y a énormément de place à la négociation quant à savoir de quelle administration pourraient relever les éléments d’un régime.

L’histoire de la réglementation de l’alcool et du tabac au Canada suit généralement la tendance selon laquelle les municipalités ouvrent la marche avec des règlements administratifs, qui sont ensuite étoffés ou simplifiés à l’échelle provinciale, territoriale ou fédérale. L’un de ces gouvernements fournit parfois un cadre pour différentes mesures locales concernant un secteur de politique. D’autres substances psychoactives (comme les produits de santé naturels ou les substances qui sont classées comme substances désignées) peuvent suivre une tendance similaire, où elles passent d’une préoccupation locale à une préoccupation régionale puis à une préoccupation nationale. Cependant, les autres substances psychoactives qui ne sont pas l’alcool ou le tabac sont moins susceptibles d’être accompagnées de mesures officielles prises aux niveaux de gouvernance inférieurs, étant plutôt prises en charge aux niveaux de gouvernance supérieurs.

Les régimes réglementant ce type de produits distinguent souvent les mesures en fonction des ordres de gouvernement suivants :

Pratique

Au sein du niveau de gouvernance ou parallèlement à celui-ci, les industries ou secteurs sociaux participant à la production, à la distribution ou à la consommation du produit peuvent avoir une incidence sur le mode de mise en œuvre d’un régime de politique. En effet, les lois et règlements applicables diffèrent souvent d’une industrie ou d’un secteur social à l’autre, même si le niveau de gouvernance est le même. La façon de traiter les nouvelles activités d’une industrie ou d’un secteur peut être influencée par les tendances antérieures dans l’industrie ou le secteur en question.

À l’heure actuelle, Statistique Canada a effectué une seule inscription officielle distincte pour l’industrie du cannabis dans le Système de classification des industries de l’Amérique du Nord (SCIAN) : « Agriculture, foresterie, pêche et chasse – Cultures agricoles – Autres cultures agricoles – Toutes les autres cultures agricoles – Toutes les autres cultures agricoles diverses » (Statistique Canada, 2012). Cette classification visait originalement à couvrir la culture du cannabis à faible teneur en THC, ou « chanvre », pour ses fibres ou ses graines comestibles. Cette classification regroupe le cannabis davantage avec le tabac qu’avec l’alcool ou les produits de santé naturels.

De nombreux autres secteurs sociaux ou industries pourraient inclure le cannabis. En fait, la majorité des catégories de plus haut niveau du SCIAN pourraient en théorie s’appliquer à un élément quelconque d’un régime de réglementation du cannabis. Vous trouverez ci-dessous des exemples d’industries ou de secteurs sociaux pertinents. Cette liste n’est d’aucune manière exhaustive.

Il arrive qu’on modifie temporairement le traitement d’un produit analogue dans une industrie ou un secteur social afin d’accroître l’efficacité du produit, ou à des fins similaires. Ce genre de situation s’est produit lorsque l’alcool a été interdit à l’échelle du Canada comme mesure de guerre temporaire entre 1918 et 1920. Ces situations sont toutefois rares et habituellement motivées par d’autres raisonnements.

Illustrations

Dans la discussion antérieure, l’auteur a cerné trois produits analogues au cannabis. Il y a environ 10 formes que peut prendre le cannabis. Il y a également cinq grandes variables qui se croisent lorsqu’on élabore et met en œuvre des lois et règlements visant les produits analogues. Enfin, il y a cinq niveaux de gouvernance et plus de sept industries ou secteurs sociaux qui pourraient avoir un rôle à jouer dans la réglementation du cannabis.

Chaque combinaison de facteurs devrait être prise en considération et examinée dans l’élaboration d’une politique relative au cannabis. Le nombre de situations possibles uniques aux fins d’analyse stratégique dépasse les 16 000, un chiffre obtenu en multipliant le nombre de formes de cannabis par le nombre de croisements. On peut examiner ces situations possibles en fonction d’au moins cinq niveaux de gouvernance et sept secteurs afin de déterminer où des mesures législatives ou de réglementation pourraient s’imposer, ce qui donne au moins 560 000 combinaisons possibles uniques aux fins d’analyse stratégique. Il est évident que l’adoption de lois et de règlements en matière de cannabis n’est pas une mince affaire.

Bien que logiquement, le nombre de combinaisons possibles aux fins d’analyse stratégique s’élève à 560 000, ce nombre est beaucoup plus bas dans la pratique. En effet, dans les cadres législatifs ou de réglementation, les combinaisons les plus rares ou hypothétiques ne sont pas examinées, et on se fie aux examens de suivi et à la jurisprudence pour combler toute lacune devenant évidente après coup. Il y a aussi l’approche courante qui consiste à regrouper les situations semblables indépendamment des autres considérations qui se recoupent. À titre d’exemple, on pourrait décider d’adopter la même approche pour les dix formes de cannabis lorsqu’il s’agit d’un même groupe d’âge. On pourrait aussi réduire la complexité de l’analyse en décidant de traiter certaines catégories de la même façon, par exemple en ne prévoyant aucune exception ou différence dans un régime selon la motivation du consommateur. En outre, on pourrait ne pas considérer certains facteurs en tant qu’éléments uniques d’un régime, mais les réserver implicitement à d’autres régimes législatifs ou de réglementation. Par exemple, on pourrait traiter les cas de vol de cannabis comme un crime contre les biens ordinaire en vertu du Code criminel, ou encore le commerce de machines et de matériel pourrait être régi par la loi fédérale, provinciale ou territoriale pertinente.

Les exemples suivants montrent comment des facteurs qui se croisaient ont influencé une approche actuelle ou antérieure de la réglementation des produits analogues. Ils illustrent les types d’enjeux liés à l’analyse stratégique des réformes de la réglementation du cannabis. Par souci de commodité, l’auteur a mis en italique les catégories de facteurs à considérer, et mis en gras les facteurs individuels à considérer, conformément à la discussion ci-dessus.

Alcool – Motivation – Gouvernance

La Loi de tempérance du Canada, promulguée en 1894, accordait aux administrations municipales le pouvoir d’interdire la vente d’alcool par vote majoritaire de leurs citoyens. Ainsi, les niveaux de gouvernance fédéral et municipal entraient tous deux en jeu. Cette mesure ciblait la consommation d’alcool en fonction de la motivation, mettant l’accent sur la consommation à des fins récréatives ou liée à l’alcoolisme (c.‑à‑d. dépendance). Des exemptions juridiques étaient cependant permises pour la consommation d’alcool à des fins spirituelles (sacramentelles) et médicinales. La distribution d’alcool à ces fins était généralement contrôlée par le corps médical ou concentrée dans les communautés catholiques ou juives, même si la corruption des systèmes et le détournement étaient chose courante.

À l’heure actuelle, conformément aux régimes légalisés relatifs à l’alcool au Canada, les alcools utilisés à des fins « sacramentelles », comme le vin casher, peuvent se retrouver dans des catégories de réglementation distinctes. Toutefois, la catégorie de l’alcool utilisé à des fins « médicinales » n’existe pas, ayant été remplacée par la réglementation industrielle de l’alcool comme ingrédient d’un médicament, et non en tant que médicament en soi. D’autres catégories de réglementation liées à la santé ont été ajoutées pour la vente d’alcool, lesquelles ont davantage à voir avec le groupe démographique et la communauté éthique qu’avec la motivation (p. ex., étiquetage et règlements relatifs à la production d’alcools organiques et végétaliens).

Tabac – Groupe démographique – Gouvernance

L’âge à partir duquel on peut acheter et consommer du tabac est généralement réglementé à l’échelle provinciale ou territoriale. Dans ce type de gouvernance, les groupes d’âge ont tendance à être divisés en deux catégories : les jeunes/enfants et les adultes. C’est à partir de 18 ans qu’il est permis d’acheter et de posséder du tabac en Alberta, en Saskatchewan, au Manitoba, au Québec, au Nunavut et dans les Territoires du Nord‑Ouest, alors que l’âge minimum est de 19 ans dans le reste du pays (FindLaw, 2016).

Cependant, lorsqu’il s’agit de l’inhalation involontaire de la fumée secondaire du tabac, les lois relatives à l’âge se complexifient, le lieu venant substituer une mesure de réglementation. Par exemple, la fumée secondaire peut être interdite en raison de différences liées à l’intimité des lieux de consommation, qui peuvent avoir leurs propres restrictions démographiques. Par exemple, plusieurs provinces ou territoires différents établissent à 16, 18 ou 19 ans l’âge minimum pour se trouver dans un véhicule privé avec un fumeur de tabac, les autres provinces n’ayant pas réglementé la question à l’échelle provinciale et se contentant plutôt des règlements administratifs instaurés par les municipalités (FindLaw, 2016).

Alcool – Niveau de marché – Gouvernance

Une collectivité dite « sèche » (dry) est une collectivité qui limite sérieusement la consommation et le commerce d’alcool. Une collectivité dite « humide » (damp) est une collectivité où la consommation privée d’alcool est permise, mais pas le commerce d’alcool. Une collectivité dite « mouillée » (wet) est une collectivité où la consommation et le commerce d’alcool sont permis.

Au Canada, la prohibition de l’alcool est passée par plusieurs étapes et a été régie à différents niveaux, d’abord sous forme d’interdictions municipales à la fin du 19e siècle, puis d’interdictions provinciales au début du 20e siècle, et enfin par la prohibition nationale (une mesure de guerre temporaire) de 1918 à 1920. La plupart de ces interdictions avaient été abrogées dans les années 1920, quoique l’alcool soit resté illégal jusqu’en 1948 à l’Île‑du‑Prince‑Édouard. Les interdictions qui restent au Canada se limitent principalement à des collectivités rurales et autochtones.

Donnons en exemple Natuashish, une collectivité innu au Labrador dont les membres ont voté pour une collectivité « sèche » en janvier 2008, accordant à la GRC le pouvoir de porter des accusations contre quiconque apporte de l’alcool dans la collectivité. Depuis, la GRC continue de saisir de l’alcool au débarquement d’avions et de bateaux à destination de cette collectivité (Koren, 2012).

D’autres collectivités inuites et des Premières Nations sont actuellement « sèches ». Dans les collectivités « humides », la réglementation de l’alcool peut différer selon le niveau de marché : il se peut que la production et la consommation personnelles soient permises, mais pas le commerce de gros ou de détail. Dans ces collectivités, la majeure partie de l’alcool doit être transportée par avion moyennant le fret aérien et des frais supplémentaires. Par conséquent, la production et la consommation personnelles peuvent aussi être réglementées par l’achat de permis autorisant le transport d’alcool ou de ses précurseurs dans la collectivité.

Alcool – Niveau de marché – Pratique

Les provinces et territoires ont différents codes du bâtiment, qui servent à réglementer l’architecture ainsi que la sécurité des structures. Il se peut aussi que les municipalités aient instauré des règlements administratifs semblables, qui renforcent et restreignent davantage la pratique. La gouvernance se fait donc à l’échelle provinciale et municipale, pour une pratique précise dans des industries telles que les biens immobiliers.

En Ontario, le Code du bâtiment provincial inclut des règlements précis pour la construction et l’entretien de locaux où sont produits ou entreposés des formes particulières d’alcool concentré. Le Code couvre non seulement le niveau de marché de la production, mais aussi le niveau du commerce de détail. Le Code du bâtiment de l’Ontario réglemente également les espaces qui servent des repas et des boissons alcoolisées. Le Code ne renferme aucun règlement semblable pour le tabac. Toutefois, des règlements administratifs municipaux viennent réglementer les lieux où il est permis de fumer du tabac ou d’autres herbes à des fins sociales (Collier, 2015), de même que les systèmes de ventilation et projets de construction connexes (du moins c’était le cas par le passé).

Cependant, ces deux exemples ne couvrent pas les autres mécanismes d’échange au même niveau. Par exemple, la production à des fins personnelles de formes concentrées d’alcool est interdite si la chaleur est utilisée dans la production, mais aucun règlement clair ne s’applique si un procédé faisant appel au gel est utilisé pour concentrer l’alcool (surtout parce que la distillation est définie par le procédé utilisé, et non par la concentration ultime d’alcool dans le produit final). Par ailleurs, le Code du bâtiment ne contient aucune exigence précise concernant la production domestique légale de bière et de vin, outre les exigences normales relatives à la préparation d’aliments dans les résidences privées.

Tabac – Mécanisme d’échange – Gouvernance

La Loi sur l’accise et la Loi sur le tabac du gouvernement fédéral réglementent de nombreux éléments du régime relatif au tabac au Canada. Au niveau de marché de la production, la production domestique est permise tant que « la quantité fabriquée au cours d’une année ne dépasse pas 15 kg pour chaque personne » et les « membres de sa famille âgés de dix‑huit ans ou plus qui résident [avec elle] » (Loi sur l’accise, 1985). Le mécanisme d’échange pour ce type de tabac ne peut être que la production à des fins personnelles ou le cadeau. Il ne semble pas être permis de faire un cadeau à une entreprise ou de recourir à la publicité dans le processus de remise du cadeau. La Loi ne fait aucune distinction selon la motivation, notamment en prévoyant une exemption pour la consommation à des fins spirituelles.

Produits de santé naturels – Niveau de marché – Pratique

L’huile essentielle de chanvre ayant une teneur légale minime en THC ou autres cannabinoïdes est fabriquée par la distillation à la vapeur. Elle est utilisée dans l’industrie de l’aromathérapie et des produits de soins personnels, dans l’industrie alimentaire et en tant que produit de santé naturel (Samara Botane, 2015).

L’appareil de distillation employé dans l’industrie des huiles essentielles peut aussi servir à produire des concentrés « scientifiques » prenant des formes telles que l’huile de cannabis et le « dab ». Ce type de matériel s’adresse aux fabricants de marijuana à des fins médicales et est utilisé par ces fabricants, de même que les fabricants de produits légaux pour consommation à des fins récréatives aux États‑Unis. À ce jour, l’appareil étant plutôt dispendieux, il semble être utilisé principalement aux niveaux de marché du commerce de gros et de la production. L’auteur n’a pu trouver aucune preuve voulant que les divers secteurs sociaux et industries réglementent de manière différente la pratique de recourir à du matériel spécialisé pour l’extraction et la concentration des constituants chimiques de produits végétaux.

Alcool – Intimité – Gouvernance

Bien que l’âge légal de consommation soit de 19 ans en Colombie‑Britannique, la loi provinciale autorise les parents ou tuteurs légaux à permettre aux enfants mineurs, dans leur propre résidence privée, de consommer de l’alcool sous supervision appropriée (Buckley, 2014). Un certain groupe démographique bénéficie donc d’une exemption dans certaines conditions intimes où un mécanisme d’échange particulier est employé (c.‑à‑d. le cadeau).

Tabac – Niveau de marché – Pratique

Ni la Loi sur le tabac ni la Loi sur l’accise ne mentionne le terme « graine » dans le contexte du régime relatif au tabac. Par conséquent, en ce qui concerne le transfert de la graine du germoplasme, la pratique ou les types de mécanismes d’échange autorisés font l’objet de relativement peu de restrictions au Canada, indépendamment de l’industrie ou du secteur social, du niveau de marché ou du degré d’intimité.

Conclusion

L’établissement d’un régime légalisé de réglementation du cannabis n’est pas une mince affaire. Le nombre de facteurs à examiner aux fins d’analyse stratégique est immense.

Le raisonnement par comparaison et par analogie peut simplifier la consultation, la discussion et le débat entourant la politique en matière de cannabis. Toutefois, le raisonnement à partir de produits analogues peut aussi créer des partis pris inhérents en faveur de constellations particulières d’options stratégiques. Il est néanmoins possible d’atténuer cette tendance naturelle. L’auteur expose dans le présent rapport les catégories générales d’importance derrière la pensée adoptée dans l’établissement de régimes de politique à partir de produits analogues. La compréhension de ces catégories nous permet, dans un premier temps, d’aborder plus rationnellement la réforme de la politique relative au cannabis et, dans un deuxième temps, de remettre en question les suppositions imbriquées dans les arguments avancés par analogie. De plus, la façon d’aborder la légalisation du cannabis et les décisions prises peuvent très bien se transformer en un précédent et analogue important pour les éventuelles discussions concernant la décriminalisation ou la légalisation d’autres drogues illicites à base de plantes. Avant de comparer le cannabis à un produit analogue, il est donc prudent d’examiner de près les ressemblances et les différences entre les deux, de même que les associations stratégiques implicites. Au moment d’étudier tout enjeu stratégique concernant un régime de réglementation du cannabis ou d’un produit analogue, on peut se servir des catégories nommées dans le présent document pour décrire avec précision les situations qui devraient être regroupées et les situations qui devraient être traitées de manière différente.

Les produits analogues ont fait l’objet de lois et de règlements à tous les ordres de gouvernement, souvent sur la même question. Nonobstant les secteurs traditionnels de responsabilité constitutionnelle pour certaines fonctions de gouvernance au Canada, le pays a toujours disposé d’une grande marge de manœuvre dans la sélection d’un ordre de gouvernement chargé de restreindre les comportements entourant les substances psychoactives. De façon générale, si un ordre de gouvernement supérieur décide de passer une loi ou un règlement, celui-ci est moins restrictif que la loi ou le règlement que certains ordres de gouvernement inférieurs pourraient décider de mettre en œuvre. Toutefois, dans les situations où les ordres de gouvernement inférieurs sont plus tolérants lorsqu’il s’agit d’une substance, leur orientation stratégique s’exprimera dans l’application différente de la loi ou du règlement. Une autre tendance veut que dans les secteurs où un ordre de gouvernement supérieur ne se prononce pas ou manque de clarté (peut-être en conséquence de décisions judiciaires), un ordre de gouvernement inférieur peut adopter une loi ou un règlement afin de restreindre le comportement. Il est probable que les discussions entourant la légalisation du cannabis prennent en partie la forme d’une analyse et d’une comparaison de la toile complexe de lois et de règlements actuellement appliqués à l’alcool, au tabac et aux produits de santé naturels. Une compréhension fondamentale des caractéristiques et des espaces sémantiques ayant été appliqués, s’avérera alors extrêmement instructive lorsqu’il s’agit de rationaliser et d’organiser le dialogue lié à la légalisation du cannabis psychoactif.

Bibliographie

Notes

  1. 1

    Même si la plateforme du Parti libéral du Canada a été publiée en ligne en 2015, le site Web fait état d’une mise à jour des droits d’auteur à 2016. Par conséquent, même si le contenu cité a été diffusé sous cette forme en 2015, il doit être cité comme provenant de 2016.

  2. 2

    L’alcool et le tabac sont tous deux des substances psychoactives, tandis qu’un sous-ensemble seulement des produits de santé naturels possède des propriétés psychoactives.

  3. 3

    Une « substance enivrante » est une substance ou un agent qui cause l’intoxication. L’« intoxication » est un état où on perd le contrôle de ses facultés mentales et de son comportement normaux par suite de l’ingestion d’une substance chimique.

  4. 4

    Un « enthéogène » est une substance chimique consommée dans un contexte spirituel, religieux ou shamanique pour parler à Dieu, entrer dans une réalité parallèle ou atteindre un état transcendant ou sacré.

  5. 5

    Le cannabis non psychoactif, ou « chanvre », est cultivé pour ses fibres et ses graines nutritives. Les graines de chanvre sont riches en protéines et produisent une huile comestible, en plus d’être utilisées comme aliment.

  6. 6

    Bien que le cannabis puisse être considéré comme un produit médicinal dans diverses formes de la médecine traditionnelle ou au sein de sous-cultures particulières, ou être reconnu de manière populiste comme ayant des vertus curatives, les examens de la science médicale effectués par Santé Canada indiquent que le cannabis n’est pas un produit pharmaceutique légitime (communication personnelle).

  7. 7

    La « fréquence sociale » est une catégorie subjective résumant les taux de consommation et la mesure dans laquelle on est exposé à la consommation, de même qu’aux discussions ou aux images de la consommation, dans la vie de tous les jours.

  8. 8

    L’échec de ces méthodes de concentration peut causer des incendies et des blessures catastrophiques.

  9. 9

    Veuillez prendre note que la présente discussion ne décrit pas le type d’analyse qui s’imposerait en cas de croisement des caractéristiques; elle décrit essentiellement un enjeu stratégique à des fins de considération. Ce genre d’analyse pourrait inclure un examen de ce qu’on sait au sujet de la fréquence des habitudes de comportement, des répercussions ou des risques associés au secteur de préoccupation. Donnons en exemple les risques pour la santé des consommateurs (tels que les risques accrus de maladie mentale), les risques d’accident pour les autres (tels que la conduite en état d’ébriété), et ainsi de suite.

  10. 10

    Il émerge une littérature concernant la consommation abusive de marijuana et la dépendance à celle-ci. À cette littérature viennent s’ajouter toujours plus de publications sur les utilisations médicales du cannabis. Les gouvernements ont jusqu’ici mis l’accent sur ces motivations liées à la santé, dans le cadre des régimes de politique changeants entourant l’utilisation de la marijuana à des fins médicales. Pour en savoir davantage, voir Maslov et al., 2016.

  11. 11

    Par exemple, les concessions ou exigences en matière d’étiquetage informatif, ainsi que les normes connexes réglementant les revendications pour un produit, font partie de l’industrie vinicole dans certaines administrations. Mentionnons notamment la clarification de certains vins au moyen de produits qui constituent des formes raffinées de parties de poissons ou de crustacés, ce qui n’est pas acceptable pour tous les végétariens ou végétaliens.

  12. 12

    Exemple : Une entreprise permet de fumer un produit légal mais pas un autre (p. ex. le tabac mais pas le cannabis légal) ou permet uniquement à des personnes en particulier que la loi autorise à consommer le produit de le faire (p. ex. en autorisant la consommation simultanée d’alcool et de tabac, mais pas d’alcool et de cannabis).

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