ARCHIVE - Un cadre de sécurité civile pour le Canada
Deuxième édition
Ministres responsables de la gestion des urgences

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ISBN : 978-1-100-95956-6

Table des matières

La sécurité civile est une responsabilité partagée qui permet de bâtir une société durable, prospère et résiliente.

Un cadre de sécurité civile pour le Canada oriente et renforce la façon dont les gouvernements travaillent ensemble pour assurer la sécurité de tous les Canadiens et de toutes les Canadiennes.

Préambule

Le présent document, Un cadre de sécurité civile pour le Canada (le Cadre), est le résultat d'une concertation entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) en vue d'établir une démarche commune pour les initiatives FPT en matière de sécurité civile. Ce cadre vise à consolider la collaboration FPT et à assurer une plus grande cohérence et complémentarité entre les initiatives des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux..

Ce cadre donne suite à la décision prise en janvier 2005 par les ministres FPT responsables de la gestion des urgences de « travailler ensemble pour améliorer et renforcer le cadre d'intervention en cas d'urgence afin d'harmoniser le système fédéral de sorte qu'il soit complémentaire à chaque système provincial et territorial […] ».

Il donne également suite à la décision prise lors de la réunion de juillet 2004 du Conseil de la fédération, les premiers ministres s'étant entendus pour « demander à leurs ministres de collaborer avec le gouvernement fédéral à l'élaboration d'une stratégie coordonnée pour les interventions d'urgence et la capacité d'intervention en cas d'urgence pour le Canada, dans le respect des lois et des plans déjà en place des provinces et des territoires […] ».

Au Canada, chaque gouvernement FPT a une responsabilité en matière sécurité civile, et de sécurité publique. Ce document doit être interprété en respectant les compétences de chaque gouvernement, et rien dans ce document ne sera interprété d'une façon qui dérogerait aux responsabilités des gouvernements respectifs.

Remarque sur la version révisée

Quatre ans après avoir mis au point la version originale du document Un cadre de sécurité civile pour le Canada (2007), les ministres FPT responsables de la gestion des urgences sont heureux d'annoncer la publication de la deuxième édition de ce document déjà bien établi, présentant les fondements sur lesquels s'appuie la sécurité civile au Canada. Cette nouvelle version actualisée, qui reflète l'évolution constante de la sécurité civile et qui ajoute au texte existant des renseignements et des détails pertinents, intègre les éléments clés suivants :

Mettant toujours en évidence les composantes clés de la sécurité civile, cette version révisée introduit de nouveaux termes et apporte des modifications aux définitions de certains autres comme « tous risques » et « résilience » et ce, afin qu'elles reflètent les plus récents développements dans le domaine de la sécurité civile.

Cette édition révisée prend appui sur le texte original, et renforce la pertinence de ce document pour les gouvernements FPT.

Introduction

Au Canada, la sécurité civile est abordée dans le cadre d'une approche tous risques qui considère les aléas et les catastrophes d'origine tant naturelle qu'anthropique. L'augmentation de leur nombre et de leur fréquence, partout dans le monde, entraîne des souffrances humaines et des coûts économiques toujours croissants. Le Canada n'est pas à l'abri de ces événements. Les aléas et les catastrophes d'origine naturelle et humaine se sont répandus dans les collectivités urbaines et rurales, et des attentats terroristes sur des cibles occidentales vont vraisemblablement se reproduire. De tels événements pourraient avoir d'importantes conséquences négatives sur les Canadiens.

La plupart des situations d'urgence au Canada sont de nature locale et gérées par les municipalités ou par les provinces ou les territoires. En outre, l'accumulation des risques associés à des facteurs comme l'urbanisation croissante, la dépendance envers les infrastructures essentielles et l'interdépendance de ces dernières, le terrorisme, les changements climatiques, la dégradation de l'environnement, les maladies animales et humaines ainsi que l'augmentation de la circulation des personnes et des biens de par le monde ont accru les possibilités que surviennent divers types de catastrophes. De tels événements pourraient dépasser les frontières géographiques et mettre à rude épreuve la sécurité civile FPT, incluant l'intervention en cas d'urgence.

Les concepts et les principes fondamentaux dont les grandes lignes sont tracées dans le présent cadre découlent des activités et des mesures en place au Canada en matière de sécurité civile. Le contenu de ce document vient appuyer les cadres législatifs et stratégiques, les programmes, les activités, les normes et autres mesures en vue d'inciter tous les partenaires du domaine de la sécurité civile au Canada à mieux collaborer pour préserver la sécurité des Canadiens. Étant donné la nature dynamique et évolutive de la sécurité civile dans les diverses administrations du Canada, les gouvernements FPT examineront ensemble le cadre tous les cinq ans afin de s'assurer qu'il demeure approprié et utile.

Dimensions de la sécurité civile

L'objectif fondamental de la sécurité civile est de sauver des vies, de préserver l'environnement et de protéger les biens et l'économie. La protection de la vie est de première importance. De manière globale, la sécurité civile améliore la connaissance des risques et contribue à rendre la société canadienne plus sûre, prospère, durable, et résiliente. La gestion des risques en sécurité civile comporte quatre dimensions interdépendantes :

Les mesures associées à ces quatre dimensions interdépendantes peuvent être mises en œuvre successivement ou simultanément, mais elles ne sont pas indépendantes les unes des autres. Pour permettre la coordination et l'intégration des mesures de prévention et d'atténuation, de préparation, d'intervention et de rétablissement et assurer la sécurité des Canadiens, les gouvernements FPT abordent la sécurité civile dans une perspective globale se fondant sur une approche tous risques. L'efficacité des mesures établies pour gérer les risques et les catastrophes repose donc sur l'établissement de liens étroits et harmonieux entre les quatre dimensions de la sécurité civile ainsi qu'entre les divers partenaires concernés.

Au Canada, la sécurité civile s'est traditionnellement concentrée sur la préparation et l'intervention. Confrontés au nouvel environnement des risques présents dans les collectivités modernes, les gouvernements FPT doivent faire face aux aléas, aux vulnérabilités et aux risques particuliers en misant sur la prévention et l'atténuation sur la mise en œuvre de mesures visant le rétablissement. Une attention accrue à l'égard de la prévention et de l'atténuation, ainsi que davantage d'investissements dans ces domaines, peuvent aider à prévenir les catastrophes ou à réduire de façon significative les dommages et les coûts sociaux, économiques et environnementaux lorsqu'elles se produisent. Un rétablissement réalisé dans une perspective de développement durable et de réduction des risques permet non seulement aux collectivités de se remettre sur pied à la suite de catastrophes récentes mais aussi de reconstruire de meilleure manière et diminuer leurs vulnérabilités.

La mise en œuvre de mesures touchant les quatre dimensions de la sécurité civile devrait miser sur la robustesse, la redondance, l'autonomie et l'efficience, qui sont des attributs essentiels à la résilience des collectivités. Ni les mesures découlant de ces dimensions, ni ces attributs ne doivent être considérés comme statiques. Ainsi, la résilience des collectivités doit reposer sur l'adaptabilité et la souplesse et être guidée par les principes énoncés dans ce cadre.

Principes

Les principes décrits dans le présent document sont au cœur du Cadre. Ils reflètent l'essence même de ce qu'est la sécurité civile au Canada et exposent ses valeurs essentielles et les objectifs sous-jacents. Ces principes doivent être considérés comme formant un tout pour faciliter l'atteinte de l'objectif poursuivi. Ils visent à soutenir la conception, la mise en œuvre et l'amélioration continue de l'ensemble des politiques, programmes, procédures, lignes directrices et activités que comportent les systèmes de sécurité civile du Canada.

Responsabilité

Les rôles et les activités en matière de sécurité civile sont assumés et réalisées de façon responsable à tous les niveaux de la société canadienne. Des cadres législatifs, des politiques et autres dispositifs établissent les lignes directrices et les normes permettant de s'assurer que la conduite des activités en sécurité civile respecte les principes d'imputabilité et de diligence raisonnable. Les responsabilités en matière de sécurité civile au Canada sont partagées entre les gouvernements FPT et leurs partenaires, incluant les citoyens qui ont la responsabilité d'être prêts à faire face aux catastrophes et de contribuer à la résilience de leur collectivité. Les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables de la sécurité civile sur leurs territoires respectifs. Le gouvernement fédéral exerce un leadership au niveau national à l'égard des responsabilités relatives à la sécurité civile dans ses domaines de compétence exclusive et sur les terres et propriétés sous responsabilité fédérale.

Lors d'une situation d'urgence, les municipalités ou les autorités provinciales ou territoriales sont presque toujours les premières à intervenir parce que les catastrophes surviennent le plus souvent localement. Le gouvernement fédéral répond rapidement à toute demande d'aide présentée par un gouvernement provincial ou territorial lorsque ce dernier a besoin de ressources supplémentaires à celles dont il dispose pour intervenir lors d'une urgence ou d'une catastrophe.

Approche globale

Chacun des gouvernements FPT aborde la sécurité civile dans le cadre d'une approche globale. Cette approche est proactive. Elle repose sur la prise en compte de l'approche tous risques, sur l'application de mesures de gestion des risques et sur l'engagement de partenaires provenant de tous les secteurs de la société. Elle mise également sur un juste équilibre et une coordination adéquate de mesures couvrant la prévention et l'atténuation, la préparation, l'intervention et le rétablissement.

Partenariats

Tous les Canadiens et toutes les Canadiennes sont concernés par la sécurité civile. Les citoyens, les communautés, les municipalités, le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les peuples autochtones, les premiers répondants, le secteur privé (commerce et industrie), les organismes bénévoles et les organisations non gouvernementales de même que les organisations et les alliés internationaux sont tous appelés à jouer un rôle en sécurité civile. De bons partenariats, fondés sur une collaboration, une coordination et des communications efficaces, constituent une composante clé des systèmes FPT de sécurité civile.

Cohérence d'action

En sécurité civile, la collaboration, la coordination et l'intégration sont nécessaires pour faciliter la complémentarité et la cohérence d'action de tous les partenaires et ce, afin d'assurer une efficacité maximale dans l'utilisation des ressources et la réalisation d'activités. Des systèmes de sécurité civile complémentaires à tous les niveaux doivent prévoir des efforts concertés pour faciliter une mise en œuvre efficace et en temps opportun des mesures de prévention et d'atténuation, de préparation, d'intervention et de rétablissement. La cohérence d'action requiert que les rôles, les responsabilités, les pouvoirs et l'autorité des partenaires de la sécurité civile soient clairs et appropriés. Une collaboration fondée sur des attentes, une compréhension et un appui largement partagés à l'égard de ces questions constitue la clé pour la cohérence d'action.

Approche axée sur la gestion des risques

Une approche axée sur la gestion des risques intègre les quatre dimensions interdépendantes de la sécurité civile au Canada. En premier lieu, cette approche insiste sur l'importance d'évaluer la vulnérabilité à tous les aléas auxquels le milieu est exposé afin d'optimiser l'équilibre et l'intégration des mesures pour réduire les vulnérabilités et les risques. Le risque découle de la présence d'un aléa ou d'une menace combiné à une vulnérabilité. La gestion des risques favorise une prise de décision plus éclairée en précisant l'ampleur d'un risque, incluant ses causes, la probabilité de son occurrence et la gravité potentielle de ses conséquences. Le fait de mettre davantage l'accent sur les mesures de réduction des risques permettra de contenir, de manière durable, la tendance à l'accroissement des coûts socio-économiques des catastrophes qu'on a pu observer avec les approches qui privilégient la préparation et l'intervention.

La mise en œuvre de mesures de prévention et d'atténuation bien avant que ne surviennent les aléas et catastrophes permet de réduire la vulnérabilité aux aléas et accroît la résilience. Cette démarche est essentielle car, même si la manifestation de nombreux aléas ne peut être évitée, il est possible de prévenir les catastrophes. Une appréciation systématique des aléas, des menaces, des vulnérabilités et des risques auxquels sont confrontées les personnes d'un secteur géographique ou d'une organisation donnés devrait être effectuée par les autorités compétentes avant que les mesures de réduction des risques appropriées ne soient élaborées. Une gestion inadéquate des risques est susceptible d'entraîner des conséquences négatives majeures pour la société, les collectivités, les organisations ou les individus. Des approches de gestion des risques reconnues, souples et efficaces permettent d'ajuster les activités, les programmes et les systèmes de sécurité civile pour répondre à ces circonstances particulières et d'accepter qu'il peut être à la fois prudent et sécuritaire de vivre avec certains risques.

Approche tous risques

Tous les gouvernements au Canada retiennent une approche tous risques en matière de sécurité civile, laquelle considère tant les aléas et les catastrophes d'origine naturelle qu'anthropique ainsi que les vulnérabilités leurs étant associées. Cette approche contribue à l'accroissement de l'efficacité des mesures en sécurité civile par l'identification et la prise en compte des éléments communs à tous les aléas et, de façon complémentaire lorsque requis, par l'adoption de mesures adaptées à des aléas particuliers.

Les aléas représentent une source de pertes ou de dommages potentiels. Les urgences et les catastrophes surviennent lorsqu'un aléa interagit avec une vulnérabilité pour produire d'importantes conséquences négatives susceptibles d'excéder, pour une période indéterminée, la capacité de réponse du milieu touché. Les aléas naturels et les catastrophes considérés en sécurité civile comprennent les phénomènes naturels extrêmes comme les inondations, les ouragans, les ondes de tempête, les tsunamis, les avalanches, les glissements de terrain, les tornades, les incendies de forêt en milieu périurbain et les séismes.

Quant aux aléas et aux catastrophes d'origine anthropique qui interpellent les intervenants de la sécurité civile, ils couvrent un large éventail d'événements. Ils incluent les événements intentionnels qui englobent une partie du spectre de certains types de conflits humains, comme les attaques terroristes ou cybernétiques. Ils comprennent aussi les pannes d'électricité ou autres perturbations dans le secteur des infrastructures essentielles (par exemple, celles soutenant les milieux financiers, l'approvisionnement en eau et les télécommunications) résultant d'un accident ou d'une défaillance humaine ou technologique. De plus, au Canada, la sécurité civile est également concernée par les aléas de nature biologique, comme les maladies animales ou humaines pouvant causer une pandémie d'influenza. Chaque aléa devrait donc être identifié et évalué par les autorités compétentes afin d'établir son niveau de priorité relativement aux vulnérabilités potentielles de la société à son égard. En procédant d'une manière intégrée à l'appréciation des risques associés à tous les aléas, les efforts visant à réduire de façon significative la vulnérabilité des personnes, des propriétés, de l'environnement et de l'économie, pourraient être plus largement efficaces.

Résilience

La résilience fait référence à l'aptitude d'un système, d'une collectivité ou d'une société à s'adapter aux perturbations découlant d'aléas par la résistance, la capacité de récupération ou le changement en vue d'atteindre et de maintenir un niveau acceptable de fonctionnement. Le développement de la résilience repose sur un partage des responsabilités entre les citoyens, les intervenants, les organisations, les collectivités, les gouvernements, les systèmes et la société en général en vue d'éviter que les aléas ne se transforment en catastrophes. La résilience réduit au minimum la vulnérabilité ou la sensibilité aux dommages découlant des aléas en créant ou en renforçant la capacité sociale ou physique du milieu humain et bâti de faire face aux catastrophes, de s'y adapter, d'intervenir, de se rétablir et de tirer des leçons des catastrophes.

Communications claires

Les gouvernements FPT visent à être aussi ouverts que possible sur le travail que chacun accomplit dans le domaine de la sécurité civile. L'établissement par les autorités compétentes de communications claires avant, pendant et après une situation d'urgence constitue un processus essentiel et continu. Avant une situation d'urgence, la communication est axée sur l'éducation du public en matière de sécurité civile afin d'accroître la sensibilisation aux aléas, aux vulnérabilités et aux risques, d'améliorer les mesures de prévention, d'atténuation et de préparation et de fournir des renseignements sur divers aspects de la sécurité civile. Lorsqu'un danger est imminent, la population est avisée par la diffusion d'un message d'alerte. Les communications pendant et immédiatement après une catastrophe expliquent et guident les mesures d'intervention immédiate qui sont mises en place pour minimiser les impacts et pour assurer la sécurité. Ces communications renseignent sur les exigences visant un rétablissement à court, moyen et long terme.

Amélioration continue

Les enseignements tirés et les connaissances acquises à partir d'une information basée sur des données quantitatives et qualitatives devraient être utilisés pour améliorer les pratiques et, ensuite, être diffusés le plus largement possible. À la suite d'une situation d'urgence ou d'une catastrophe, le recours à une approche systématique est requise pour assurer un retour d'expérience permettant d'accroître l'efficacité des actions et d'améliorer les pratiques et les processus en sécurité civile. Le rétablissement après une catastrophe peut être complété en s'assurant de bien documenter l'événement et d'intégrer les enseignements tirés dans les pratiques courantes. L'amélioration continue doit être considérée à tous les niveaux comme une action systématique faisant partie intégrante des mesures et des pratiques en sécurité civile. Ainsi, lorsque requis, des changements progressifs et des modifications plus importantes doivent être effectués afin de réduire au minimum la possibilité que les situations vécues se produisent de nouveau.

Éthique

La protection de la sécurité des citoyens est au cœur du mandat des gouvernements FPT. Les décisions que ces gouvernements prennent dans le domaine de la sécurité civile se fondent sur des principes éthiques et sur des valeurs reposant sur la primauté de la vie et la dignité humaine. Lorsque des mesures peuvent être prises pour sauver des vies, préserver l'environnement ou protéger des biens et l'économie, les répercussions immenses de ces décisions doivent être considérées soigneusement à la lumière des principes éthiques et des valeurs de la sécurité civile.

Mécanismes de gouvernance

Le travail de collaboration des gouvernements FPT se réalise dans le cadre d'une structure de gouvernance FPT établie conjointement. Tout en respectant les cadres législatifs et les compétences des gouvernements respectifs, elle facilite l'orchestration du travail concerté.

Réduite à sa plus simple expression, le schéma de la figure 1 illustre sommairement cette structure d'encadrement. Cette structure est fondée sur trois niveaux de gouvernance et sur divers groupes de travail FPT qui sont coprésidés et qui sont en soutien aux décisions et orientations convenues.

Figure 1 : Structure de gouvernance FPT

La description du schéma se trouve dans le texte suivant.

Les ministres FPT occupent le premier niveau de la structure de gouvernance de la sécurité civile. Les sous ministres FPT occupent le deuxième niveau de la structure; ils doivent faire appliquer les décisions ministérielles en établissant des priorités et en les assignant aux cadres supérieurs FPT responsables de la gestion des urgences qui devront assumer la responsabilité des mesures à prendre. Les groupes de travail relèvent de ces cadres supérieurs, à qui ils soumettent des propositions et présentent des rapports d'étape de leurs travaux.

La composition des groupes de travail reflète au besoin la nature multisectorielle de la sécurité civile; des partenaires gouvernementaux FPT en provenance de différents ministères peuvent être appelés à y siéger. Il existe quatre groupes de travail permanents qui sont organisés en fonction des quatre composantes de la sécurité civile. D'autres groupes de travail horizontaux et sous groupes de travail relèvent également des cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences; ces sous groupes sont mis sur pied et utilisés selon les besoins.

Dans la structure de gouvernance, les ministres supervisent les sous ministres qui eux supervisent les cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences. Ces derniers supervisent les divers groupes de travail puis font état des progrès aux niveaux supérieurs.

Des rencontres régulières et des téléconférences appuient le fonctionnement de l'ensemble de la structure FPT de gouvernance. Les groupes de travail tiennent des rencontres et des téléconférences selon les besoins en fonction de la charge de travail et des délais, en tenant tout de même compte des calendriers de rencontres des autres niveau de la structure de gouvernance FPT de la sécurité civile.

La structure de gouvernance FPT de la sécurité civile, ses groupes de travail et les lignes directrices établies dans le Cadre ont mené, entre autres, à la création des stratégies FPT de sécurité civile et aux plans d'action connexes nécessaires à la mise en œuvre de ces stratégies.

Outils de coordination

Les stratégies et mécanismes nationaux découlent du présent cadre, en appui duquel ils ont d'ailleurs été mis sur pied; les gouvernements FPT se servent de ce cadre pour faire progresser leurs mesures de sécurité civile. L'efficacité de ces outils sera d'autant plus grande s'ils sont utilisés de façon globale pour élaborer une démarche gouvernementale de sécurité civile FPT cohérente et complémentaire. Les documents stratégiques et d'orientation pertinents, comme la Stratégie nationale et le plan d'action sur les infrastructures essentielles et le Système national d'intervention en cas d'urgence, permettent une coordination FPT efficace en sécurité civile dans l'ensemble du pays.

En tenant compte de l'évolution constante de la sécurité civile et du fait que la durée de vie des outils de coordination est étroitement liée à leur pertinence dans le domaine, un recueil qui est mis à jour périodiquement et dans lequel sont énumérés les outils de coordination FPT, a été créé.

Pistes d'action future

Les gouvernements FPT contribuent à l'évolution constante du domaine de la sécurité civile en mettant en place, sur la base des constats et observations effectuées, des mesures législatives, des politiques, des programmes, des activités, des normes ainsi que d'autres mesures fondées sur les principes de la sécurité civile. L'environnement des risques devient de plus en plus complexe et dynamique. Le Canada dispose d'un système global de sécurité civile misant sur la concertation, qui doit pouvoir être adapté en fonction de l'évolution des risques et pour bâtir un Canada plus résilient.

De façon prospective, il importe de considérer les enjeux prévisibles et imprévisibles qui sont susceptibles d'influer sur les aléas, les vulnérabilités et les catastrophes futurs au Canada. Face à des facteurs comme les changements climatiques, la dégradation de l'environnement, les changements démographiques, l'urbanisation et l'interdépendance des infrastructures essentielles, les gouvernements FPT doivent renouveler leur engagement à une approche globale et intégrée de sécurité civile. L'efficience et l'efficacité des mesures mises en place dépendent largement de l'adoption de démarches de sécurité civile communes et cohérentes, s'appuyant sur une coordination et une coopération continues. C'est en encourageant tous les acteurs qu'ils soient citoyens, collectivités, organismes publics et privés, organisations non gouvernementales ou universitaires, à assumer leurs responsabilités et à s'engager en sécurité civile que la société dans son ensemble pourra développer sa résilience.

Le cadre de sécurité civile pour le Canada prend appui sur les divers systèmes de sécurité civile des gouvernements FPT. Ce cadre présente l'ensemble des approches FPT communes en sécurité civile existant au pays. Ce document qui expose les assises dans le domaine, favorise une collaboration étroite entre les gouvernements FPT et contribue, par la clarification des approches FPT, à une meilleure compréhension globale de la sécurité civile au Canada. Depuis sa diffusion officielle en 2007, le document Un cadre de sécurité civile pour le Canada a prouvé sa valeur, entre autres, dans le contexte des activités FPT. Parallèlement au renforcement de la sécurité et de la résilience du Canada, l'utilisation régulière de ce cadre devrait favoriser une compréhension commune de la sécurité civile FPT.

Glossaire

Ce glossaire est fourni à titre de référence et n'a pas pour objectif de modifier les définitions existantes dans les diverses lois fédérales, provinciales et territoriales en vigueur.

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