Introduction : Rétablir la confiance
Le Rapport : Introduction : Rétablir la confiance (PDF 931Ko)
Rétablir la confiance
En juin 2007, le Rapport de l'enquêteur indépendant sur les allégations concernant les régimes de retraite et d'assurances de la GRC intitulé « Une question de confiance » a été déposé au ministre de la Sécurité publique et au président du Conseil du Trésor. Ce rapport a mis au jour de graves problèmes en ce qui a trait à la gouvernance et à la culture au sein de la GRC. Pour donner suite aux recommandations formulées dans ce rapport, le gouvernement du Canada a mis sur pied un Groupe de travail afin d'examiner plus en profondeur les problèmes cernés.
La GRC est un symbole national. La tunique rouge est source de fierté nationale, et elle est reconnue de par le monde comme le symbole de notre identité et ce que vivre au Canada signifie. Toutefois, au cours des dernières années, la confiance en la gestion de la GRC a été ébranlée, ce qui a eu une incidence surprenante sur les membres et les employés de la GRC et sur les Canadiens qu'ils desservent. Il faut rétablir la confiance dans la gestion de la GRC.
Au moment de notre nomination, et tout au long de notre mandat, la GRC faisait l'objet d'un examen minutieux du public. En plus du rapport d'enquête, le juge O'Connor avait récemment déposé son rapport sur l'affaire Arar et formulé d'importantes recommandations. L'enquête sur la tragédie du vol Air India était en cours. Des enquêtes avaient été lancées après qu'un Polonais soit décédé à Vancouver des suites de l'utilisation d'un pistolet Taser par des membres de la GRC. Une tragédie a frappé deux membres de la GRC et leurs familles. Toutes ces circonstances ont compliqué notre tâche, déjà complexe au départ.
Nous avons tenu pour acquis que tous les Canadiens et, en particulier les membres et autres employés de la GRC, s'attendent à ce que la GRC soit une agence de calibre international et responsable devant les Canadiens. Toutefois, nous considérions qu'il était important d'écouter attentivement ceux qui connaissent le mieux la GRC afin de comprendre pourquoi cette dernière n'est pas à la hauteur des attentes. À mesure qu'augmentait notre compréhension de la portée et de l'importance des problèmes, nous réalisions qu'il nous faudrait remettre en question les pratiques et les concepts traditionnels afin de trouver des solutions novatrices et durables.
Pendant nos consultations et notre analyse, de graves problèmes affectant la GRC ont été portés à notre attention. De ces problèmes, les plus graves touchent les demandes impossibles avec lesquelles les membres et les employés doivent composer et qui compromettent leur santé et leur sécurité. De plus, nous avons entendu à maintes reprises des commentaires très semblables au sujet de problèmes concernant le système de discipline, le recrutement, les évaluations du rendement, les promotions et le perfectionnement personnel. Nous avons également été témoins du dévouement et de la très grande fierté que les membres et les employés ont pour leur organisation. Tous ces éléments nous ont permis de conclure qu'il faut changer radicalement la façon dont la GRC est régie. Nous avons également remarqué qu'il faut améliorer considérablement la responsabilisation de la GRC envers le public, les dirigeants politiques élus et envers ses membres et ses employés.
Ce rapport commence en donnant les grandes lignes de deux réformes majeures que nous jugeons essentielles pour redonner à la Gendarmerie la position de confiance et le respect qui étaient siens depuis sa création. Ces réformes portent sur les besoins déterminés en ce qui a trait à la gouvernance, à la culture et à la responsabilité. Bien que leur nécessité semble maintenant évidente pour les membres du Groupe de travail, ces réformes ne constituaient pas notre point de départ. Pendant que nous étions en train d'évaluer nos nouvelles connaissances et que nous commencions à étudier des solutions possibles, nous avons réalisé que le simple fait de traiter les symptômes ne permettrait pas de réaliser des améliorations viables. Il fallait donc adopter une démarche plus fondamentale. On doit absolument déterminer une nouvelle approche visant l'organisation de la GRC et sa structure de gouvernance, et mettre sur pied un nouvel organisme de surveillance responsable des plaintes et de la surveillance de la GRC.
Nous reconnaissons qu'un grand nombre des problèmes dont on nous a fait part nécessitent une attention immédiate. Le fait de donner un nouveau souffle à la gouvernance et de s'engager, une fois de plus, à assurer la responsabilisation permettra de veiller à ce que des problèmes semblables ne se reproduisent pas. Il faudra également aborder certains des problèmes les plus graves et recommander des étapes que la Gendarmerie devra suivre pour les régler immédiatement.
Nous reconnaissons également qu'un renouvellement de l'envergure énoncée dans ce rapport sera difficile et, parfois, perturbateur. Toutefois, nous croyons nécessaire que la GRC et le gouvernement du Canada prennent des mesures concluantes et qu'ils rendent compte publiquement de ces mesures. Par conséquent, un des aspects fondamentaux de nos recommandations concerne la création immédiate d'un Conseil de mise en œuvre, qui offrira un leadership et une orientation relativement au processus de renouvellement et qui tiendra le public informé des progrès réalisés. La composition et le mandat du Conseil sont énoncés au chapitre 5.
Notre objectif principal est de rétablir la confiance, ce que nous croyons possible en assurant la responsabilisation, en augmentant la transparence, en renforçant la gouvernance et en appuyant davantage les membres et les employés, ainsi qu'en mettant en œuvre de nombreuses autres recommandations qui permettront d'améliorer l'organisation.
Les activités et les gens de la GRC
Il ne fait aucun doute que la GRC est l'organisme d'application de la loi le plus complexe au monde. Cet organisme offre des services contractuels de police ruraux et municipaux à toutes les provinces sauf deux, et aux trois territoires, ainsi qu'environ 200 municipalités et collectivités autochtones. Il offre également des services de police fédéraux et internationaux, des services de police nationaux ainsi que des services de protection. Les services de police fédéraux et internationaux sont offerts au pays et ailleurs dans le monde pour protéger les Canadiens et leurs établissements contre les terroristes, les groupes du crime organisé et d'autres activités criminelles. La GRC héberge INTERPOL et Europol pour le Canada. De nombreux Canadiens ne réalisent peut-être pas que la GRC exerce un leadership dans les domaines de la formation de policiers et des activités de stabilisation partout dans le monde, y compris en Haïti et en Afghanistan. Les services de police nationaux offrent des services de laboratoire judiciaire et d'identification à plus de 500 organismes d'application de la loi et de justice pénale, et ils sont chargés d'héberger et de gérer le Centre d'information de la police canadienne (CIPC). Enfin, les services de protection sont responsables de la sécurité, au pays, du premier ministre et du gouverneur général, de leurs familles et de leurs résidences, ainsi que de la sécurité des ministres, des juges de la Cour suprême, des dignitaires étrangers et d'autres personnes qui, selon le ministre, nécessitent une protection.
La GRC compte actuellement plus de 27 000 membres et employés, qui sont composés de fonctionnaires ainsi que de membres réguliers et civils de la Gendarmerie. Les quelque 17 000 membres réguliers sont formés à titre d'agents de la paix qualifiés, ils ont le droit de porter l'uniforme et des armes. Elle compte également parmi son effectif environ 3 000 membres civils qui ne sont pas formés à titre d'agents de la paix. Ces membres civils offrent à la Gendarmerie des services spécialisés dans les domaines de la criminalistique et de la technologie judiciaire. De plus, la GRC emploie environ 4 700 fonctionnaires, qui ne sont pas membres de la Gendarmerie, mais qui offrent des services spécialisés dans des domaines clés comme les ressources humaines et la gestion financière. Ils offrent également un soutien opérationnel et administratif essentiels dans les détachements de l'ensemble du Canada, dans les centres divisionnaires et régionaux ainsi qu'à la Direction générale, à Ottawa. Enfin, la GRC compte parmi ses rangs environ 2 000 employés civils temporaires qui remplissent toute une gamme de fonctions à contrat pour des périodes précises. La GRC est également appuyée par plusieurs centaines d'employés municipaux, de gendarmes auxiliaires et de bénévoles.
La GRC fonctionne avec un budget annuel d'environ 4 milliards de dollars, provenant de crédits du gouvernement fédéral et des recettes des provinces, des territoires et des municipalités sous contrat.
La GRC est dirigée par le commissaire nommé conformément à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Le commissaire a l'autorité de gérer la GRC, sous la direction du ministre. La Gendarmerie est organisée en détachements, qui sont regroupés en districts puis en divisions, et qui relèvent du commissaire. Une structure régionale est ensuite superposée à cette organisation, selon laquelle la Gendarmerie est divisée en régions, pour les besoins administratifs.
La complexité de la GRC a fait couler beaucoup d'encre et a suscité de grands débats, étant donné les responsabilités en matière d'application de la loi dont elle doit s'acquitter au pays et ailleurs. Il ne serait donc pas déraisonnable de soutenir que le démantèlement serait parmi les solutions aux problèmes de cet organisme. Pour bien examiner cette question, il faudrait lancer un débat d'une grande envergure au sujet des politiques publiques sur le modèle de services de police le mieux approprié au Canada et à ses citoyens. Un tel débat ne figure pas dans le mandat du Groupe de travail.
Le Groupe de travail croit, par contre, que la mise en œuvre en temps opportun des recommandations formulées dans ce rapport permettra à la GRC, et à tous ses éléments constitutifs, d'être régie de façon efficace. Un débat sur les politiques publiques au sujet du modèle de services de police serait plus utile si les solutions de rechange pouvaient être comparées à une GRC structurée et régie convenablement.
Structure du rapport
Le Groupe de travail a pour mandat de formuler des recommandations sur des domaines touchant la gouvernance et la culture de la GRC. Un exemplaire du mandat est joint à l'appendice A. Les biographies de chacun des membres du Groupe de travail sont jointes à l'appendice B.
Les membres du Groupe de travail ont d'abord convenu de l'importance de lancer de vastes consultations sur ces questions, et d'y faire participer les membres de la Gendarmerie et d'autres intervenants. Les détails de ce processus sont présentés plus loin. Ces discussions ont permis de soulever toute une gamme de thèmes récurrents, dont un grand nombre touchaient plus d'un des points particuliers ciblés dans le mandat du Groupe de travail. De tous ces points, bien qu'il s'agisse clairement de questions de gouvernance et de culture, nombreux étaient ceux qui ne cadraient pas précisément dans un des huit volets énoncés dans le mandat.
Toutefois, le Groupe de travail a réalisé que les questions abordées au cours de ces consultations reflétaient des problèmes de responsabilisation, de gouvernance et de culture dont les causes sont plus profondes et encore plus fondamentales à la Gendarmerie que ce qui avait été établi dans le rapport d'enquête précédent. Nous concluons donc qu'un rapport expliquant la nécessité d'apporter des changements fondamentaux et abordant ensuite chacune des questions de la façon dont elles nous ont été présentées serait une analyse et une prescription de réforme plus bénéfique au lecteur qu'un rapport dans lequel on se contente de signaler les points précis énoncés dans le mandat. Chacun des points mentionnés dans le mandat est abordé dans notre analyse, bien que le texte n'y fasse pas précisément renvoi.
Stratégie de consultation
Le fait d'aborder, en seulement cinq mois, toutes les questions fondamentales avec lesquelles la GRC doit composer s'est révélé être une tâche difficile pour laquelle nous avons dû tenir de vastes consultations avec des personnes ayant une compréhension intime de la Gendarmerie, de ses responsabilités et de ses réalités fonctionnelles. Pour y arriver, nous avons parcouru le pays et tenu des consultations dans chaque province et territoire. Dans le cadre de ces consultations, nous avons rencontré des milliers de membres de la GRC, d'employés de détachements de partout au pays et de la Direction générale, ainsi que des cadets à la Division Dépôt de Regina. Nous avons rencontré des représentants de ministères et organismes du gouvernement fédéral ayant des liens avec la GRC, dont l'Agence de la fonction publique du Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Cabinet du commissaire à l'intégrité du secteur public du Canada, le Comité externe d'examen de la GRC et la Commission des plaintes du public contre la GRC. Nous avons interviewé des solliciteurs et procureurs généraux du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux, des sous-ministres, des maires et des conseillers municipaux. Nous avons permis aux Canadiens de contribuer en ligne, par écrit, par téléphone ou par télécopieur. Nous avons offert cette même possibilité aux membres et aux employés, tant en fonction qu'à la retraite. Nous avons reçu plus de 500 courriels et autres correspondances.
Soutien offert au Groupe de travail
Le Groupe de travail a obtenu un très grand soutien du Secrétariat du Groupe de travail, lequel était composé du directeur exécutif, Bill Austin, et de Louise Forgues, Matt Hopkins, Lisa Khouri, Lauren Meldrum, Sandy McIntosh, Sherry Nowlan et Stephanie Pelletier. De plus, nous avons obtenu un soutien considérable de la part de Carol Hansell et de ses collègues de Davies Ward Phillips & Vineberg s.r.l.
Nous n'aurions jamais pu terminer notre rapport dans le court délai qui nous avait été fixé sans la coopération du commissaire de la GRC et de son équipe de cadres supérieurs. En particulier, nous aimerions féliciter le commissaire Elliott d'avoir mis sur pied un comité pour aider le Groupe de travail. Les membres de ce comité se sont rencontrés à 15 reprises en 20 semaines, et ils nous ont énormément aidés à obtenir des réponses aux questions complexes qui avaient été soulevées. Nous aimerions également remercier tous les employés de la GRC qui ont participé à la préparation des rapports techniques, des analyses stratégiques et à la recherche des documents connexes sur lesquels se sont fondés les membres du Groupe de travail pour réaliser leur travail. Nous leur sommes reconnaissants pour toute l'aide qu'ils nous ont apportée en vue de prendre les dispositions nécessaires à la tenue de réunions partout au pays dans le cadre desquelles nous avons pu discuter avec des membres de la Gendarmerie, des responsables provinciaux et territoriaux, des maires de municipalités, des membres d'autres services de police et des Canadiens. Il aurait été impossible, pour les membres du Groupe de travail, de visiter autant d'endroits partout au pays, en particulier les détachements éloignés, sans le soutien logistique et l'aide de la GRC. Ces visites nous ont été d'une très grande valeur pour comprendre les fondements de l'organisme. Bref, la GRC, sa direction et ses membres nous ont été d'une aide extrêmement précieuse.
Un des premiers défis que le Groupe de travail a dû relever consistait à trouver d'autres services de police, tant au Canada qu'ailleurs dans le monde, qui ont eu à faire face à des problèmes semblables à ceux auxquels est confrontée la GRC et qui ont trouvé des solutions pour les résoudre. Malgré le fait qu'il nous a été impossible de trouver d'autres services de police offrant la même gamme de services que la GRC, nous étions conscients qu'il commence à exister des pratiques exemplaires pour plusieurs des domaines qu'elle exploite. Les membres du Groupe de travail ont eu la chance de trouver des experts hautement qualifiés au Canada et ailleurs dans le monde, qui leur ont généreusement offert de précieux conseils. À notre demande, certains de ces experts ont préparé des rapports de recherche, qui seront publiés dans le site Web du ministère de la Sécurité publique du Canada (www.securitepublique.gc.ca). Somme toute, le Groupe de travail a trouvé extrêmement utile l'aide de ces experts pour remettre en contexte l'information recueillie pendant les consultations et pour déterminer les pratiques actuellement employées dans d'autres services de police
Le rapport complet est disponible en PDF (PDF 931Ko).
Le groupe de travail sur la gouvernance et les changements culturels à la GRC a confié à des experts renommés la tâche de préparer des rapports sur des enjeux figurant au cœur de son mandat. Plusieurs de ces rapports sont maintenant affichés sur le Web en français et en anglais.